Proceso competencial y crisis política

Por Jorge León Vásquez

Doctor iuris por la Universidad de Hamburgo-Alemania. 
Profesor ordinario de Derecho constitucional en la PUCP. 
Ex asesor jurisdiccional del Tribunal Constitucional peruano.

La OEA en un comunicado de prensa de fecha 1 de octubre de 2019 ha señalado, sobre la crisis política en el Perú, que “compete al Tribunal Constitucional del Perú pronunciarse respecto a la legalidad o legitimidad de las decisiones institucionales adoptadas, así como sobre las diferencias que pudieran existir en la interpretación de la Constitución, conforme a las acciones y planteos que realicen los actores políticos al mismo”. La Comisión Permanente del Congreso de la República en su sesión del miércoles 2 de octubre último, autorizó a su presidente, interponer una demanda competencial y una medida cautelar ante el TC. ¿Es esto posible en términos jurídico-constitucionales?

En el marco de un proceso competencial, como se sabe, no se resuelve cualquier tipo de conflicto, sino únicamente controversias constitucionales en los que deben concurrir elementos de orden objetivo y subjetivo. En la conocida STC 006-2006-CC/TC (FJ 6-11), el TC ha definido los presupuestos del proceso competencial. De acuerdo con el elemento objetivo, se exige que la controversia se origine directamente en las competencias o atribuciones establecidas en la Constitución, aunque el art. 109 del Código Procesal Constitucional (CPC) extiende esto erróneamente, desde mi punto de vista, a las leyes orgánicas. Por su parte, el elemento subjetivo se configura cuando, quien pretende ser parte en el proceso competencial, ostente una posición constitucional específica que le habilite a intervenir como demandante o demandado en dicho proceso. Tomando en consideración ambos elementos, veamos a continuación si en el contexto político actual existe un auténtico conflicto constitucional que deba ser conocido y resuelto por el TC.

Es evidente que tanto la OEA como la Comisión Permanente se refieren a si el ejercicio de la atribución del presidente de la república para disolver el Congreso, atribución reconocida en el art. 134 de la Constitución, es válida en términos jurídico-constitucionales. Si el elemento objetivo del conflicto exige que esta tenga su origen en las competencias o atribuciones establecidas directamente en la Constitución, en realidad no hay mucho que analizar en esta parte para llegar a la conclusión que se está ante una controversia que tiene como fundamento cuestionar el ejercicio de la atribución constitucional del presidente de la República para disolver el Congreso. En ese sentido, el elemento objetivo debe darse por cumplido. Sin embargo, todavía no puede afirmarse que el TC pueda ya conocer esta controversia, toda vez que para ello aun debe verificarse si se cumple el elemento subjetivo.

El proceso competencial tiene una regulación taxativa de los sujetos legitimados activos y pasivos. A diferencia del proceso de inconstitucionalidad (art. 203), la Constitución no precisa quiénes pueden presentar una demanda competencial. El art. 202.3 se limita solo a señalar que “[c]orresponde al Tribunal Constitucional: (…) Conocer los conflictos de competencia, o de atribuciones asignadas por la Constitución, conforme a ley”. Por lo tanto, la potestad para determinar quiénes pueden tener legitimidad activa y pasiva en este proceso se ha transferido al legislador. Así, el art. 109 del CPC se ha encargado de regular esto. Acá debe distinguirse, como hace la doctrina y el propio TC,[1] entre conflictos competenciales en sentido estricto y conflictos de atribuciones constitucionales. Mientras que en los conflictos competenciales en sentido estricto solo tienen legitimidad el gobierno nacional, los gobiernos regionales y los gobiernos locales; en los conflictos de atribuciones constitucionales, esa legitimidad la tienen Poder Ejecutivo, el Congreso de la República, el Poder Judicial y los órganos constitucionales (como el JNE, BCR, SBS, etc.). Esta distinción no es arbitraria y lo hemos desarrollado también en otro trabajo, al cual nos remitimos, en el que se estudia con amplitud el proceso competencial.[2]

De acuerdo con lo señalado, debe analizarse ahora si la Comisión Permanente puede presentar una demanda de conflicto constitucional de atribuciones. Desde nuestra perspectiva, dicha Comisión carece de legitimidad procesal activa en el proceso competencial. En primer lugar, porque el último párrafo del Art. 109 del CPC señala que “[t]ratándose de entidades de composición colegiada, la decisión requerirá contar con la aprobación del respectivo pleno”. En la medida que el Congreso de la República es un poder del Estado con composición colegiada, la Comisión Permanente solo puede interponer una demanda de conflicto de atribuciones constitucionales si ella ha sido autorizada por el Pleno del Congreso de la República. Al carecer de dicha autorización, la actual Comisión Permanente carece de legitimidad procesal activa en el proceso competencial.

En segundo lugar, porque si bien el art. 112 del CPC establece que el procedimiento a seguir en el marco del proceso competencial “se sujeta, en cuanto sea aplicable, a las disposiciones que regulan el proceso de inconstitucionalidad” y el art. 107.1 del CPC dice que el TC emplaza con la demanda “al Congreso o a la Comisión Permanente, en caso que el Congreso no se encuentre en funciones (…)”, de ahí no se puede inferir legitimidad activa alguna a favor de la Comisión Permanente en el marco del proceso competencial. Ello es así porque la aplicación supletoria a que hace referencia el segundo párrafo del art. 112 solo se justifica y es válida cuando existe un vacío normativo (es decir, un supuesto de hecho no regulado) o una situación deficientemente regulada en el proceso competencial; supuestos que, sin embargo, no se presentan, pues el art. 109 del CPC ha regulado suficientemente y con claridad, a través de una cláusula cerrada, quiénes pueden intervenir en el proceso competencial: entre ellos, ciertamente, no se alude ni se reconoce a la Comisión Permanente.

Así, es evidente que de la legitimidad pasiva excepcional que tiene la Comisión Permanente en el proceso de inconstitucionalidad no se puede derivar su legitimidad activa en el proceso competencial. Pero no son únicamente razones de orden adjetivo, sino también sustantivos los que convierten en inconducente que la Comisión Permanente pueda presentar una demanda competencial, pues dentro de las atribuciones previstas en el art. 101 de la Constitución no está contemplada el supuesto de que esta actúe como sujeto activo en los procesos constitucionales. Por su naturaleza y en el contexto de haber operado la disolución constitucional del Congreso de la República (conforme al Art. 134 de la Constitución), no le está permitido a dicha Comisión asumir atribuciones implícitas, ni mucho menos actuar como si se tratase de un “vocero del Congreso disuelto”. En ese sentido, dado que el elemento subjetivo del conflicto constitucional de atribuciones no se cumple, llegado el momento, y puesto que se trata de una cuestión por completo insubsanable, el TC debe declarar la improcedencia de la demanda como ya lo ha hecho cuando uno de los sujetos del conflicto carece de legitimidad activa o pasiva.[3]

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[1] STC 006-2006-CC/TC (FJ 10).

[2] Cfr. J. León, El proceso competencial, en: L. Castillo (coordinador), Estudios y jurisprudencia del Código Procesal Constitucional, Lima: Gaceta Jurídica, 2009, pp. 357-385.

[3] Cfr., por ejemplo, RTC 0002-2012-PCC/TC.