Lo primero que debo expresar antes de presentar la tercera edición del Curso de Derecho Constitucional, es mi agradecimiento a todos los lectores que me han acompañado en esta aventura jurídica. Sí, repito, aventura, pues la constitucionalidad no es otra cosa que el resultado de un proceso tanto histórico como cultural; por eso, porque toda travesía tiene un propósito, decisión, continuidad y riesgo, el trabajo de proponer un manual de derecho constitucional con argumentos algo heterodoxos, casi atrevidos, con referencias literarias y del séptimo arte, que gusta formular preguntas y busca encontrar respuestas mirando más al mundo anglosajón que europeo continental, sólo pretendía compartir con sus lectores otros puntos de vista y, sino lograba convencerlos, me alegraba pensar que sus contra argumentos demandarían algo de tiempo y reflexión.
La tercera edición contiene con algunas novedades que es preciso señalar en su presentación. El 28 de julio de 2018, durante el mensaje presidencial anual por fiestas patrias, el jefe de estado anunció la convocatoria de un referéndum para consultar a la ciudadanía su opinión sobre la reforma al Consejo Nacional de la Magistratura, la no reelección inmediata de congresistas, el financiamiento público a los partidos políticos y retornar al bicameralismo; cuatro preguntas que dieron inicio a una propuesta de reforma política, luego de treinta años de vigencia de la Constitución de 1993. El referéndum se efectuó el 9 de noviembre de 2018, sus resultados dieron como único rechazo la propuesta de un parlamento bicameral, los cambios constitucionales formales se aprobaron con sendas leyes de reforma[1]. Poco tiempo después, el ejecutivo convocó a una denominada comisión de alto nivel para proponer reformas al sistema político (en adelante la Comisión), las cuáles deberían ser evaluadas por el ejecutivo y proponer los proyectos de ley para su aprobación y posterior enmienda constitucional.
La Comisión presentó sus propuestas de reforma el 20 de marzo de 2019, articuladas en tres ejes: sistema de gobierno, sistema de partidos y sistema electoral, es decir, militancia, democracia interna y las causas que levantan la inscripción de las organizaciones políticas; además de permitir que las elecciones al parlamento se realicen en una segunda vuelta electoral, que los candidatos a la presidencia de la república puedan integrar las listas al Congreso, levantar la inmunidad parlamentaria, así como descartar el voto preferencial para elección de parlamentarios (lista abierta), entre otras, quizá una de las más polémicas, proponer una cámara de senadores en oposición al resultado de la última consulta popular.
Con relación a las propuestas de reforma política, considero que no deben medirse por su cantidad sino por la calidad. De lo que se trata es de proponer ajustes al sistema político que luego exijan, o precipiten otros cambios; algo similar a lo que ocurre en el juego de billar, que al golpear con precisión la bola blanca, produce el choque de las otras entre sí y con las bandas, para que la bola escogida ingrese en el agujero previsto.
En el primer grupo de reformas está anular el voto preferencial (que sí fue propuesta por la Comisión), pues, si las listas al Congreso son cerradas, el líder del partido se ocupará de colocar a sus mejores cuadros en los primeros lugares para asegurar su elección. La segunda sería instaurar el voto facultativo (no propuesta por la Comisión), ello imprimirá una dosis de madurez y reflexión al momento de decidir, pero es cierto que ello requerirá también un pacto de fair play entre los candidatos, para no desconocer la legitimidad de los resultados ante una baja participación ciudadana.
Un segundo grupo de reformas son que las elecciones al Congreso se definan en la segunda vuelta electoral para evitar la fragmentación de partidos; así como también, permitir que los candidatos al ejecutivo también integren su lista parlamentaria ocupando el primer lugar (propuestas por la Comisión), pues, si no alcanzaran la presidencia, será una forma de asegurar su presencia en la política, organizando a su grupo parlamentario desde un escaño en el hemiciclo. Sobre la exclusión de la inmunidad parlamentaria, probablemente la propuesta más radical, pensamos que la labor de la representación parlamentaria correría riesgo al momento de fiscalizar, pues, si lo que se desea es dejar de tener un parlamento integrado por políticos deshonestos, eliminar la inmunidad es una opción para excluir aquéllos que fueron electos y que incurrieron en faltas graves o delitos durante su mandato, pero si lo que se quiere es un mejor parlamento, integrado por políticos probos y honestos, se tiene que conservar la inmunidad como una garantía institucional entre otras reformas complementarias. El problema de fondo, como mencionamos, es la forma y procedimiento de selección a los parlamentarios a falta de un sistema de partidos.
En lo referente al ejecutivo, una propuesta que no fue considera por la Comisión, pero que también podría ser parte de un debate, es impedir la reelección inmediata y mediata a la presidencia de la república, como así está previsto en la Constitución mexicana de 1917, un ajuste que podría atenuar el caudillaje institucionalizado en nuestro sistema político; en efecto, el artículo 83 de la Carta de Querétaro establece que “[e]l Presidente entrará a ejercer su encargo el 1 de diciembre, durará en él cuatro años, y nunca podrá ser reelecto”; una disposición que demandaría la solidez al interior de las organizaciones políticas, las cuáles se ocuparían más de institucionalizar su democracia interna, formación de cuadros y fortalecimiento de su arraigo nacional, que la dependencia de todos los afiliados al capital político del expresidente-candidato.
Al culminar estas líneas de presentación a la tercera edición, no sabemos el destino y aprobación final del conjunto de propuestas de reforma al sistema político, las cuáles demandarán leyes de reforma constitucional y otras enmiendas mediante la aprobación de sendas leyes ordinarias; en cualquier caso, si bien las constituciones no nacieron para ser cambiadas sino para ser enmendadas con el paso del tiempo, preocupa la reforma profunda a una constitución que, a pesar de su origen, en la práctica ha regido a cuatro gobiernos democráticos consecutivos, con un desarrollo jurisprudencial sin precedentes en las constituciones históricas peruanas, así como la norma fundamental que impulsó con éxito el cambio del modelo económico y, en consecuencia, la recomposición de una clase media; sin embargo, luego de treinta años de vigencia, consideramos que menos que reformas profundas se hacen necesario algunos ajustes que aseguren la gobernabilidad en el tiempo.
En la presente edición he realizado las correcciones en lo que respecta al otrora Consejo Nacional de la Magistratura, ahora Junta Nacional de Justicia que se encuentra en proceso de conformación, así como precisiones respecto al financiamiento público de las organizaciones políticas y el impedimento de reelección inmediata para los congresistas. Se trata de una edición, revisada y actualizada, que presentamos gracias al apoyo de Palestra editores, que me permite invitarles a recordar que la constitucionalidad nos hace iguales en dignidad, para ser titulares de los mismos derechos y, a la vez, recibir un trato justo y en libertad por parte de quienes elegimos y nos gobiernan democráticamente. Un fragmento de la película "Puente de espías"[2], resume la esencia de la constitucionalidad cuando el abogado defensor de un rehén, se lo explica a un agente de la CIA, sentados en la mesa de un bar:
El agente Hoffman se dirige a Donovan y le dice:
─ Entiendo el concepto de secreto profesional, entiendo todas sus estrategias como abogado y entiendo que así es como se gana la vida; pero ahora le estoy hablando de otra cosa: la seguridad de su nación; y lamento si se ofende cómo lo digo, pero necesitamos saber lo que su cliente le ha dicho, ¿lo comprende Donovan? Necesito saberlo. No se haga el boy scout conmigo, aquí no hay un reglamento.
El abogado hace una pausa sin dejar de mirar al agente de la CIA y le pregunta:
─ ¿Usted es el agente Hoffman, no....?, alemán de origen.
─ Sí y eso qué? Le contesta el agente.
─ Me apellido Donovan, irlandés, de ambos lados, madre y padre; yo soy irlandés y usted alemán, pero, ¿qué nos hace a los dos norteamericanos? Sólo una cosa, sí, una sola: el reglamento, se llama Constitución, aceptamos las reglas y eso nos hace norteamericanos; eso únicamente, entonces no me diga que no hay "reglamento"”.
Antes de culminar esta breve presentación, también deseo expresar mi agradecimiento a los nuevos lectores que se animarán a emprender esta experiencia.
Por Carlos Hakansson Nieto
Doctor en Derecho por la Universidad de Navarra, España.
Es titular de la Cátedra Jean Monnet de
Derecho Constitucional europeo (Comisión Europea).
Actualmente desempeña su actividad académica como
profesor ordinario principal en la Universidad de Piura.
[1]La conformación y funciones de la
Junta Nacional de Justicia (Ley Nº 30904), la regulación sobre el financiamiento de
organizaciones políticas (Ley Nº 30905) y la prohibición de reelección
inmediata de parlamentarios (Ley Nº 30906), publicadas en el Diario Oficial El Peruano, el jueves 10 de enero de
2019.
[2]Puente de espías (Bridge of
Spies, 2005) es un film dramático
dirigido por Steven Spielberg, escrita por Matt Charman y los hermanos Coen,
protagonizada por Tom Hanks, Mark Rylance, Amy Ryan y Alan Alda.
