Vacancia presidencial en el Perú: la necesidad de una reforma constitucional

Por Luis Andrés Portugal Pizarro 

Abogado por la USMP con estudios de maestría en derecho constitucional por la PUCP. Estudios en seguridad humana, fuera pública y derechos humanos en  Europäische Akademie Otzenhausen. Ha laborado en el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Tribunal Constitucional y

 el Congreso de la República.

Al igual que lo ocurrido con la disolución del parlamento hace un año, una vez más en el Perú estamos ante lo que el profesor de derecho constitucional de la Universidad de Harvard Mark Tushnet denomina constitutional hardball. Según él, un esbozo de este concepto hace referencia a reivindicaciones y prácticas políticas -iniciativas legislativas y ejecutivas- que sin duda alguna están dentro de los límites de la doctrina y la práctica constitucional existente, pero en cierta tensión con los interpretaciones preconstitucionales existentes. Así, en estos casos los actores creen que lo que está en debate -en juego- es bastante alto, y que la victoria o derrota de sus oponentes sería un grave, probablemente permanente, revés para las posiciones políticas que ocupan[1].

A ese tenor, las recientes crisis constitucionales en nuestro país deben permitir una reflexión -al menos para empezar- sobre la necesidad de una reforma íntegra sobre la parte orgánica de la Constitución Política. Una propuesta en ese sentido excede los propósitos de este breve trabajo, pues lo que se pretende aquí -más allá de la decisión que adopte el Tribunal Constitucional a raíz de la demanda competencial planteada por el Poder Ejecutivo en contra del Congreso de la República- es exponer algunas propuestas de reforma constitucional respecto al proceso de vacancia presidencial en el Perú bajo la causal de permanente incapacidad moral. 

Aunque en el mundo ideal deberíamos aspirar a que estas controversias apunten hacia una solución que fortalezca la institucionalidad, pareciera que la ruta en nuestra realidad política es distinta, pues, según se ha evidenciado en últimos años, el enfrentamiento entre el gobierno y la oposición parlamentaria es uno de suma cero. En esa misma línea, en un reciente artículo donde se analiza de manera interesante las posibilidades de interpretación del artículo 113.2 de la Constitución, Enrique Sotomayor sostiene que todo el análisis planteado y discutido casi nunca es puesto en práctica, por lo que es conveniente una delimitación con la mayor precisión posible[2].

La exigencia de mayorías calificadas para el proceso de vacancia en aplicación del artículo 113.2 de la Constitución

El tema de las mayorías calificadas para el artículo 113.2 de la Constitución no es nuevo en la discusión constitucional. De hecho, en la Sentencia 0006-2003-AI/TC el Tribunal Constitucional, al momento de abordar la vacancia presidencial por permanente incapacidad moral, señaló que el cargo más alto cargo de la Nación no pueda quedar vacante como consecuencia de mayorías simples, por lo que exhortó al Parlamento a legislar un procedimiento que contemple una votación calificada para declarar la vacancia presidencial por la causal prevista en artículo 113, inciso 2, la cual no debía ser menor a los 2/3 del número legal de congresistas[3].

Sobre esta propuesta hay dos cuestiones que merecen ser comentadas o, en todo caso, actualizadas. En primer lugar, una mayoría calificada de 2/3 para una regulación vaga o ambigua que además puede terminar desvirtuando el sistema de gobierno en el Perú[4] parece ser, todavía, irrazonable. De esta manera, la mayoría a exigirse debe ser la más alta de todas, es decir, 4/5 del número legal de congresistas.

En segundo lugar, no debe perderse de vista que la exigencia de una mayoría calificada para el proceso de vacancia por permanente incapacidad moral o física fue incorporada en el Reglamento del Congreso con mucha reticencia tras la sentencia anteriormente citada del Tribunal Constitucional. Por lo tanto, los esfuerzos de una reforma en este sentido deberían realizarse a nivel de la Constitución.

La posibilidad de una delimitación del artículo 113.2 de la Constitución

Una propuesta de reforma constitucional que podría ser evaluada es aquella orientada hacia una delimitación de los alcances de la incapacidad moral como causal de vacancia. Hoy en día el debate gira entorno sobre si este artículo hace referencia a una discapacidad mental, desde una tradición propia del derecho civil francés o si es que hace referencia y comprende conductas moralmente aceptables o reprochables. Más allá de las discusiones -harto interesantes- sobre los alcances del artículo 113.2 de nuestra Constitución a partir de una interpretación histórica, en la práctica, lo que habría ocurrido es una mutación constitucional, es decir, el cambio del sentido en el que se interpreta esta disposición, esto, además, en base a la actuación del propio Congreso y que habría sido convalidada posteriormente por el Tribunal Constitucional[5].

Por ello, -a menos que el Tribunal se animé a zanjar el debate, ninguna discusión o propuesta va a aclarar las dudas existentes. Asimismo, asumir hoy en día una interpretación propia del derecho civil es insostenible, más aún si consideramos que el Tribunal Constitucional habría convalidado una interpretación diferente[6]. Por ello, un objetivo claro debe ser la reforma constitucional del artículo 113.2 de la Norma Suprema, delimitando expresamente qué es lo que debe entenderse por incapacidad moral permanente.

La necesidad de ampliar el artículo 117 de la Constitución

Esta es una propuesta del profesor Francisco Eguiguren. El autor sostiene que los supuestos de acusación al presidente de la República contemplados en el artículo 117 de la Norma Suprema son muy limitados; a saber, traición a la patria, impedir las elecciones presidenciales, parlamentarias, regionales o municipales, disolver inconstitucionalmente el Congreso y por impedir su reunión o funcionamiento, o los de los organismos del sistema electoral. En ese sentido, la regulación actual dificulta la acusación en contra de un presidente durante su mandato por claros actos de indignidad, como por ejemplo serían los delitos de corrupción, la violación de derechos humanos, la comisión de delitos graves, etc.[7]; en consecuencia, el artículo 113.2 de la Constitución, actualmente, funciona como cajón de sastre.

La posibilidad de crear un control de admisibilidad de un pedido de vacancia presidencial

Esta propuesta puede resultar bastante controvertida. Los supuestos para una vacancia reconocidos en el artículo 113 de la Constitución Política son objetivos u objetivables, con excepción de la incapacidad moral permanente. En consecuencia, esta causal de vacancia puede ser ejercida de manera abusiva e injustificada por el Parlamento, pues bastará contar con las mayorías establecidas en el Reglamento del Congreso para sacar a un presidente de su cargo. 

Algunas constituciones de Latinoamérica han optado por establecer un proceso de admisibilidad para los juicios políticos, cuya titularidad recae en órganos jurisdiccionales. Por ejemplo, el artículo 129 de la Constitución ecuatoriana señala que para iniciar un juicio político en contra del presidente o vicepresidente se requerirá el dictamen de admisibilidad de la Corte Constitucional. Está claro que la naturaleza del juicio político es distinta a la de un proceso de vacancia, sin embargo, frente a la indeterminación de la regulación constitucional actual, esta propuesta podría ser considerada.

Probablemente, el principal cuestionamiento aquí sería que una actuación de control político parlamentario no requiere una aprobación previa de un órgano externo al Congreso, pero el artículo 113.2 de la Constitución, pese a que así pareciera entenderlo el artículo 89-A del Reglamento del Congreso, no es -no debe ser- un mecanismo de control político.

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[1] Tushnet. M. (2004) “Constitutional hardball”. En: J. Marshall Law Review, Nº 37, pág. 523. Disponible en: t.ly/P3rU
[2] Marciani B. y E. Sotomayor (2020) “La vacancia por “incapacidad moral permanente” en la Constitución: un ejercicio analítico a través de una conversación”. En: Enfoque Derecho. Disponible en: t.ly/dclx
[3] Tribunal Constitucional del Perú. Sentencia recaída en el Expediente Nº 0006-2003-AI/TC, fj. 26.
[4] Al respecto, Abraham García Chavarri considera que estimo que la incapacidad moral como causal de vacancia presidencial resulta incompatible con el modelo de sistema de gobierno presidencial peruano. García. A. (2013) La vacancia por incapacidad moral del presidente de la República. Tesis para optar el grado académico de magIster. Pontifica Universidad Católica del Perú, pág. 118.
[5] Cruces, A. (2018). “La interpretación constitucional de la vacancia del Presidente de la República por incapacidad moral”. En: García Belaúnde, D. & Tupayachi, J. (eds.). La vacancia presidencial. Una visión desde el Derecho comparado. Santiago: Olejnik, pág. 266 y 267.
[6] Ibidem,. Pág. 275.
[7] Eguiguren. F. (2007). La responsabilidad penal y constitucional del presidente de la República. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, pág. 239.
Cruces, A. (2018). "La interpretación constitucional de la vacancia del Presidente de la República por incapacidad moral". En: García Belaúnde, D. & Tupayachi, J. (eds.). La vacancia presidencia. Una visión desde el Derecho comparado. Santiago: Olejnik
Eguiguren. F. (2007). La responsabilidad penal y constitucional del presidente de la República. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, pág. 239.
García. A. (2013) La vacancia por incapacidad moral del presidentes de la República. Tesis para optar el grado académico de magister. Pontificia Universidad Católica del Perú. 
Marciani y Sotomayor (2020) “La vacancia por “incapacidad moral permanente” en la Constitución: un ejercicio analítico a través de una conversación”. En: Enfoque Derecho. Disponible en: t.ly/dclx
Tribunal Constitucional del Perú. Sentencia recaída en el Expediente Nº 0006-2003-AI/TC
Tushnet. M. (2004) “Constitutional hardball”. En: J. Marshall Law Review, Nº 37. Disponible  en: t.ly/P3rU