Frente la disolución del Congreso de la República, ¿pueden los ex congresistas, cuyo mandato representativo ha sido revocado, interponer una demanda de amparo?

Por Juan Carlos Díaz Colchado
Profesor de Derecho Constitucional de la PUCP

Para responder a la pregunta del título, resulta necesario dar respuesta a tres sub-preguntas interrelacionadas:

- ¿Pueden los ahora ex congresistas presentar una demanda de amparo contra la disolución del Parlamento? Los ex congresistas sí podrían presentar la demanda de amparo, entendiendo “presentar" como la acción de redactarla y luego ingresarla por mesa de partes del Poder Judicial (cuyos jueces constitucionales actuarían en primera y segunda instancia; y en última y definitiva instancia el Tribunal Constitucional), dado que, como todo ciudadano, los ex congresistas tienen el derecho a la tutela jurisdiccional que comprende el derecho de acceso a la justicia (artículo 139.3 de la Constitución). 

  

-   - Si pudieran presentar la demanda ¿esta sería procedente? El análisis de la procedencia de una demanda de amparo contra la disolución y la revocatoria del mandato parlamentario, pasa por revisar el cumplimiento de distintos presupuestos procesales.

La Constitución de 1993 establece en su artículo 200.2 que el amparo procede frente al hecho de cualquier autoridad, funcionario o persona que lesiona los derechos no protegidos por el hábeas corpus, ni el hábeas data. De ahí que, todo amparo exige un derecho fundamental que sea lesionado o amenazado; así como la clara identificación del hecho que constituye el acto lesivo.

Los congresistas ejercen un mandato representativo que es irrenunciable (artículos 93 y 95) por un período de cinco años (artículo 90), y que, como tal, forma parte del derecho de sufragio pasivo (artículo 31), que incluiría el derecho a ser elegido y el derecho a ejercer ese cargo por el período establecido en la Constitución. Por otro lado, su artículo 134 establece que la disolución del Congreso es la única forma de revocatoria del mandato parlamentario. Entonces, los ex congresistas podrían considerar que la disolución es un acto que lesiona su derecho de sufragio pasivo, en tanto lleva a la revocatoria de su mandato representativo, y que actualmente se ha materializado en el Decreto Supremo N.° 165-2019-PCM.

Adicionalmente, el Código Procesal Constitucional en su artículo 5 establece una serie de presupuestos que, de no cumplirse, determinan que la demanda de amparo sea improcedente.

De forma abreviada, consideramos que los hechos y el petitorio de la demanda, prima facie, sí estarían vinculados con el contenido constitucionalmente protegido de un derecho fundamental: el período de cinco años del mandato representativo como parte del derecho de sufragio pasivo que por el decreto de disolución ha sido revocado (artículo 5.1); no obstante no debe perderse de vista que ningún derecho fundamental es absoluto (sentencias del Exp. N.° 0032-2010-PI/TC, fundamento 28; del Exp. N.° 07039-2015-PHC/TC, fundamento 8; y del Exp. N.° 1001-2013-PA/TC, fundamento 16), por lo que la revocatoria de dicho mandato representativo al ser ejercicio de una facultad reconocida constitucionalmente (artículo 134 de la Constitución), gozaría de una presunción de constitucionalidad reforzada, por lo que el demandante debería probar su pretendida inconstitucionalidad en la etapa de análisis de fondo de la controversia de forma indubitable.

Por otro lado, el amparo es la única vía para tutelar ese derecho, porque la disolución del Congreso y la revocatoria del mandato representativo están contenidas en el artículo 2 del Decreto Supremo N.° 165-2019-PCM, decreto que no puede ser cuestionado mediante un proceso contencioso administrativo, porque no es un acto administrativo o el resultado del ejercicio de potestades propias de la administración pública (artículo 5.2).

De igual manera, en tanto no se produzca la nueva elección de representantes al Congreso, fijada para el 26 de enero de 2020, en el artículo 3 del Decreto Supremo 165-2019-PCM, la lesión al derecho aún podría ser reparada, siempre que en la etapa de análisis de fondo el demandante pruebe la inconstitucionalidad del acto lesivo (artículo 5.5). Sin perjuicio de lo señalado, según ha señalado el Tribunal Constitucional, la decisión del juez constitucional no podría suspender o alterar el calendario electoral ya en curso:

39. En tal virtud, este Colegiado considera necesario precisar los siguientes aspectos: (…) b) En atención a la seguridad jurídica que debe rodear todo proceso electoral y a las especiales funciones conferidas a los órganos del sistema electoral en su conjunto (JNE, ONPE, RENIEC -artículos 178, 182 y 183 de la Constitución-), en ningún caso la interposición de una demanda de amparo contra el JNE suspende el calendario electoral, el cual sigue su curso inexorable. Toda afectación de los derechos fundamentales en la que incurra el JNE, devendrá en irreparable cada vez que precluya cada una de las etapas del proceso electoral o que la voluntad popular, a la que hace alusión el artículo 176 de la Constitución, haya sido manifestada en las urnas. (…) (Sentencia del Exp. N.° 5854-2005-PA/TC, fundamento 39.b).

Finalmente, la demanda debería interponerse hasta el 24 de diciembre de 2019, dado que ese día se cumplirían sesenta días hábiles –según el artículo 44 del Código Procesal Constitucional- contados desde el 01 de octubre y descontando los feriados del 8 de octubre y del 1 de noviembre del año en curso. Si la demanda se presenta luego de la fecha indicada, operaría la prescripción (artículo 5.10) y, por ende, ya no sería posible cuestionar la disolución y la revocatoria del mandato parlamentario.

Las otras causales de improcedencia del amparo establecidas artículo 5 no son aplicables al supuesto objeto de análisis: vía paralela (artículo 5.3), regla de agotamiento de vías previas (artículo 5.4), prohibición de amparo contra amparo y litispendencia (artículo 5.6), no revisión de resoluciones sobre nombramiento y remoción de jueces y fiscales (artículo 5.7), y conflicto entre entidades de derecho público (artículo 5.9).

Entonces, la demanda de amparo que formulen los ex congresistas sería procedente, lo que no quiere decir que deba declararse fundada, esto pasa por el análisis de fondo.

- Si la demanda fuera procedente ¿podría ser declarada fundada? Seremos claros: la demanda no podría ser declarada fundada porque el acto de disolución del Congreso de la República y la revocatoria del mandato parlamentario han sido constitucionalmente legítimos.

Las razones que sustentan lo afirmado son las siguientes: a) el lunes 30 de setiembre de 2019, el ex primer ministro Salvador del Solar, ejerciendo la atribución establecida en el artículo 129 de la Constitución, se presentó al Congreso a fin de formular una cuestión de confianza según lo establecido en el artículo 133 (<https://www.youtube.com/watch?v=OBcEbgVkvU8>, ver el minuto 1:15:41): “En nombre del Consejo de Ministros hago cuestión de confianza en este mismo momento, para que el Parlamento decida, si nos otorga la confianza y considera, por lo tanto, que hay que hacer uso de transparencia; o para que nos la niegue, si considera que va a seguir adelante con ese procedimiento”; b) la misma que no fue debatida, aun cuando se formuló una cuestión previa en el debate parlamentario para que sea discutida (ver el vídeo antes copiado de forma completa luego de que se formulara la cuestión de confianza); procediéndose a elegir, con cuestionamientos, a un magistrado del Tribunal Constitucional; c) con ello, debido a los hechos que objetivamente sucedieron, la cuestión de confianza fue rehusada de forma expresa y objetiva, en los términos establecidos en el artículo 133 de la Constitución; d) de modo que, dentro del periodo constitucional 2016-2021, se produjo la negación de confianza a dos Consejos de Ministros (la primera ocurrida el 15.09.2017 y la segunda el 30.09.2019); e) en consecuencia, el Presidente de la República, a tenor de lo establecido en el artículo 134 de la Constitución, se encontraba facultado para disolver el Congreso de la República.

La disolución constitucional del Parlamento se anunció en horas de la tarde (<https://www.youtube.com/watch?v=hGDOKu0KWKw>), mediante un Mensaje a la Nación (artículo 118.7 de la Constitución), y el decreto de disolución, Decreto Supremo N.° 165-2019-PCM, con el refrendo del nuevo Presidente del Consejo de Ministros (artículos 120 y 123.3 de la Constitución), se publicó en horas de la noche en una edición extraordinaria del Diario Oficial. Este decreto contiene el mandato de disolución (artículo 1), la revocatoria del mandato de los congresistas que no integran la Comisión Permanente (artículo 2) y la convocatoria a elecciones para el 26 de enero de 2020 (artículo 3), cumpliendo con lo establecido en el segundo párrafo del artículo 134 de la Constitución de 1993.

De modo tal que la facultad constitucional de disolver el Congreso se ejerció según las condiciones establecidas en la Constitución, por lo que la revocatoria del mandato parlamentario, previsto en dicha disposición, no es arbitraria o inconstitucional, en tanto opera como un supuesto constitucionalmente legítimo de restricción del derecho de sufragio pasivo (límite expreso).