8 de octubre de 2019

La disolución Constitucional del Congreso: Una breve mirada histórica-jurídica



Por Daniel Soria Luján
 Abogado y Magíster en Ciencia Política por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Profesor de Derecho Constitucional en esta casa de estudios.



El diseño de las instituciones constitucionales no se reduce, en muchos casos, a una mera importación de formas de gobierno foráneas. También se incorporan estos modelos en atención al contexto político del país. Este es el caso de la disolución constitucional del Congreso por parte del Presidente de la República, cuya regulación en la vigente Constitución de 1993 es una herencia de la anterior Carta de 1979, en la que se consagró por primera vez.
Se ha señalado que la Asamblea Constituyente de 1978-1979 acogió este mecanismo como una forma de generar un contrapeso desde el Poder Ejecutivo a la facultad parlamentaria de censurar ministros sin limitación alguna, concretamente por la experiencia del primer gobierno de Fernando Belaunde Terry (1963-1968). No obstante, también es importante señalar un episodio político anterior: el gobierno de José Luis Bustamante y Rivero (1945-1948).


Durante el gobierno de Bustamante, como afirman Pease y Romero (2013: 113-122), uno de los socios políticos del Presidente, el aprismo (con el nombre de Partido del Pueblo), lo ayudó a obtener la victoria electoral pero, posteriormente, impulsó una fuerte oposición desde el Congreso, donde tenía mayoría, generando una constante tensión entre el Ejecutivo y el Legislativo. Como refiere Díaz (1997:209), esta situación se agravó en 1947 cuando un grupo de senadores dejó al Senado sin quórum para funcionar, lo que trajo como consecuencia que la Cámara de Diputados tampoco pueda sesionar en aplicación del artículo 112.° de la Constitución de 1933, estableciéndose un receso parlamentario que obligó a Bustamante a legislar por decreto, atribución que no tenía cobertura constitucional. Al final, toda esta situación impulsó una reacción de la oligarquía a través de las Fuerzas Armadas mediante un golpe de Estado que retiró del poder a Bustamante.

En los años sesenta del siglo pasado, Belaunde gobernó con su partido Acción Popular en alianza con la Democracia Cristiana, pero tuvo una mayoría opositora en el Parlamento conformada por el Partido Aprista Peruano y la Unión Nacional Odriísta (coalición APRA-UNO), que se expresó en la inestabilidad ministerial a través del uso de la censura. Como apunta Díaz (1997:216): En la censura, “la Coalición APRA-UNO encontró un arma eficaz para enfrentarse al Ejecutivo, provocando la caída de diez ministros, lo que hace que el primer gobierno de Fernando Belaunde muestre el mayor número de ministros censurados en forma individual, en toda la historia de la moción de censura en el Perú”. Cabe agregar que, conforme a la Constitución de 1933, las censuras podían efectuarse tanto por el Senado como por la Cámara de Diputados (artículo 172.°). Esta dinámica de bloqueo al programa reformista del primer belaundismo, unido a un escandaloso acuerdo con la compañía International Petroleum Company (IPC) sobre yacimientos petroleros en el norte, entre otros aspectos (Pease y Romero, 2013:210-220), motivó un golpe de Estado de las Fuerzas Armadas pero ahora con una visión progresista que las alejó de la oligarquía.

De esta manera, hasta antes de la Constitución de 1979 no hubo un mecanismo constitucional que resolviera controversias infranqueables entre el Ejecutivo y el Legislativo. Al respecto, el constitucionalista Enrique Chirinos Soto, en una obra fundamental que analiza en profundidad la naturaleza de nuestra forma de gobierno en los años sesenta del siglo XX, señala lo siguiente, refiriéndose a la Carta de 1933 (1968:44): “En la hipótesis de conflicto entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, no hay, entre nosotros, medio constitucional para resolverlo”, precisando que se necesitaría una reforma constitucional, puesto que el artículo 150.° de la mencionada Carta establecía expresamente que el Presidente de la República podía ser acusado durante su periodo, entre otras causales, “por haber disuelto el Congreso”. Añade que, en el texto constitucional, se advierte un desequilibrio en favor del Congreso y en perjuicio del Presidente, ya que las Cámaras pueden censurar al gabinete en pleno o a los ministros por separado “cuantas veces lo tengan a bien, y sin que el Ejecutivo pueda ejercitar contra ellas el derecho de disolución” (1968:63).

Es así que llegamos a la Asamblea Constituyente de 1978-1979, en la que se presenta la propuesta de la disolución parlamentaria por parte del Ejecutivo (Asamblea Constituyente, 1978-1979: V, 325), que se plasmó en los siguientes preceptos de la Constitución de 1979:

·      El Presidente de la República está facultado para disolver la Cámara de Diputados si ésta ha censurado o negado confianza a tres Consejos de Ministros (artículo 227.°)
·      El decreto de disolución debe expresar la causa que la motiva y debe incluir la convocatoria a elecciones en el plazo perentorio de treinta días, de acuerdo con la ley electoral en vigor al tiempo de la disolución (artículo 228.°).
·      Si el Presidente no cumple con llamar a elecciones dentro del plazo señalado o las elecciones no se efectúan, la Cámara disuelta se reúne de pleno derecho, recobra sus facultades constitucionales y cesa el Consejo de Ministros, sin que ninguno de sus miembros pueda ser nominado nuevamente para ministerio alguno durante el período presidencial. (artículo 228.°).
·      La Cámara elegida extraordinariamente completa el período constitucional de la disuelta (artículo 228.°).
·      El Presidente de la República no puede disolver la Cámara de Diputados durante el estado de sitio ni de emergencia. Tampoco puede disolverla en el último año de su mandato. Durante ese término, la Cámara sólo puede votar la censura del Consejo de Ministros o de cualesquiera de los Ministros con el voto conforme de por lo menos dos tercios del número legal de diputados (artículo 229.°).
·      El Presidente de la República no puede ejercer la facultad de disolución sino una sola vez durante su mandato (artículo 229.°).
·      El Senado no puede ser disuelto (artículo 230.°).

Sin perjuicio del diseño finalmente aprobado, es interesante rescatar algunas voces de los asambleístas constituyentes que reflexionaron sobre la naturaleza de este nuevo mecanismo, considerando a la disolución parlamentaria como una apelación al pueblo para que dirima el impasse entre el Ejecutivo y el Legislativo. Así por ejemplo, el constituyente Leonidas Rodríguez Figueroa del Partido Socialista Revolucionario puntualizó que la propuesta soluciona la imposibilidad de colaboración entre ambos poderes del Estado “y entonces el Presidente decide convocar electoralmente al pueblo, para que dirima a favor de quién está, si de la posición del Legislativo o de la del Ejecutivo” (Asamblea Constituyente, 1978-1979: VII, 296).

Por su parte, el constituyente Roberto Ramírez del Villar del Partido Popular Cristiano (PPC) consideró que la elección inmediata [que convoca el Presidente luego de la disolución] es un referéndum”. Pero va más allá y precisa que los diputados disueltos podrían regresar a su Cámara en dicha elección, al referir que “justamente, si el Presidente de la República disuelve la Cámara [de Diputados], nada impide para que los parlamentarios que han sido disueltos puedan ser reelegidos. Entonces, en el conflicto que se produce entre los dos poderes, la disolución implica que el pueblo, que el electorado, va a dirimir; si ratifica a los que han sido disueltos, está dando la razón a la Cámara; si en cambio elige a los contrarios, le está dando la razón al Presidente de la República" (Asamblea Constituyente, 1978-1979: VII, 314). Interesante planteamiento al no haberse regulado expresamente nada al respecto, ni bajo la vigencia de la Carta de 1979 ni bajo la vigente Constitución de 1993; más aún si, en la actualidad, existe una nueva disposición constitucional que señala que “[l]os parlamentarios no pueden ser reelegidos para un nuevo período, de manera inmediata, en el mismo cargo” (artículo 90.°-A), debiéndose esclarecer qué se entiende por “periodo”.

Tanto Rodríguez Figueroa como Ramírez del Villar consideraron que, si como consecuencia de las elecciones realizadas luego de la disolución parlamentaria, el resultado es desfavorable al Presidente (por ejemplo, la nueva Cámara de Diputados ratifica lo resuelto por la anterior antes de la disolución), el Presidente de la República debía renunciar (Asamblea Constituyente, 1978-1979: VII, 296 y 314). Sin embargo, esta propuesta no fue finalmente aprobada.

De otro lado, cabe señalar que el Reglamento Interior del Senado no estableció disposiciones relativas a la disolución ni al interregno parlamentario. En la parte final de su artículo 1.° sólo se reiteraba lo señalado en el artículo 230.° de la Constitución de 1979 en el sentido de que el Senado no podrá ser disuelto (Congreso de la República, 1988:10).



Luego del golpe de Estado del 5 de abril de 1992, en el marco del Congreso Constituyente Democrático que elaboró la vigente Constitución de 1993, puede apreciarse en el dictamen en mayoría de la Comisión de Constitución y Reglamento que la disolución parlamentaria tenía los siguientes elementos (Congreso Constituyente Democrático, 1993: II, 1639):



·      Se abandona la causal objetiva de disolución de la Carta anterior (censurar o negar confianza a tres Consejos de Ministros) por una causal abierta o subjetiva: “En caso de grave controversia entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, que ponga en peligro la estabilidad política del país, el Presidente de la República, para que el pueblo dirima esa controversia, puede, con acuerdo del Consejo de Ministros, por una sola vez, durante su mandato, disolver el Congreso, según los requisitos y dentro de las limitaciones que esta Constitución establece”.
·      Se mantiene que el decreto de disolución debe contener la convocatoria a elecciones pero se aumenta el plazo de realización de los comicios “dentro de los cuatro meses de la fecha de disolución” sin que pueda alterarse el sistema electoral preexistente.
·      El Presidente no puede efectuar la disolución en el primer y último año de mandato, ni durante el estado de sitio.
·      Disuelto el Congreso, se mantiene en funciones la Comisión Permanente, la cual no puede ser disuelta, asignándosele de esta manera la función que tenía el Senado durante el interregno parlamentario en la Constitución de 1979.
·      Reunido el nuevo Congreso, puede censurar al Consejo de Ministros, o negarle la cuestión de confianza, después de que el Presidente del Consejo haya expuesto, ante el Congreso, los actos del Poder Ejecutivo durante el interregno parlamentario.
·      En el mencionado interregno, el Poder Ejecutivo legisla mediante decretos de urgencia de los que da cuenta a la Comisión Permanente para que los examine y los eleve al Congreso, una vez que este se instale.
·      Si las elecciones no se efectúan dentro del plazo señalado, el Congreso disuelto se reúne de pleno derecho, recobra sus facultades y cesa al Consejo de Ministros. Ninguno de los miembros de éste puede ser designado nuevamente para ministerio alguno durante el periodo presidencial.
·      El Congreso elegido extraordinariamente sustituye al anterior, incluyendo a la Comisión Permanente y completa el periodo constitucional del disuelto.

De esta propuesta provocó controversia la causal abierta o subjetiva de la disolución, lo que generó que el Presidente de la Comisión de Constitución y Reglamento, Carlos Torres y Torres Lara (Nueva Mayoría – Cambio 90), presentara una nueva propuesta objetiva: “El Presidente de la República está facultado para disolver el Congreso si éste ha censurado o negado confianza a dos Consejos de Ministros” (Congreso Constituyente Democrático, 1993: II, 1647).

La congresista Lourdes Flores Nano del Partido Popular Cristiano (PPC) señaló que, si bien la causal objetiva era un avance, había una objeción central: la disolución en un Parlamento unicameral conllevaba a la desaparición o suspensión de las funciones del Parlamento, aunque quedara subsistente una Comisión Permanente, la cual, en su concepto, era muy poco importante en los hechos; de esta manera, la disolución sólo podría justificarse en un régimen bicameral, como una reacción del Ejecutivo frente a la Cámara política. Asimismo, planteó como un contrapeso que el Congreso tenga la potestad de convocar a un referéndum para consultar al pueblo la revocatoria del mandato del Presidente. A esta propuesta se adhirió el congresista Roger Cáceres Velásquez del Frenatraca (Congreso Constituyente Democrático, 1993: II, 1650-1653).

En opinión contraria a la congresista Flores, el congresista Henry Pease García del Movimiento Democrático de Izquierda (MDI) señaló que la posibilidad de disolución parlamentaria no está relacionada con el número de cámaras, puesto que, para él, luego de que en un régimen bicameral se disuelve la Cámara de Diputados, el Senado “tampoco puede dar leyes ni censurar ministros; puede hacer casi lo mismo que la Comisión Permanente”. En lo que sí coincidió fue en la posibilidad de que, como elemento de equilibrio, el Parlamento pueda pedir al pueblo la revocatoria del mandato presidencial (Congreso Constituyente Democrático, 1993: II, 1655).

Finalmente prevaleció la causal objetiva de disolución propuesta por Torres y Torres Lara que se plasmó en el actual artículo 134.° de la Constitución de 1993. El resto de artículos (135.° y 136.°) mantuvieron en esencia el contenido inicialmente formulado, con algunos ajustes, como por ejemplo retirar la prohibición de disolución en el primer año de mandato.

Cabe agregar que en el actual Reglamento del Congreso de la República sólo hay disposiciones lacónicas referidas al rol de la Comisión Permanente en el interregno parlamentario. En efecto, en el artículo 42.° se señala que ejerce sus funciones constitucionales durante dicho interregno, en el artículo 45.° que la disolución parlamentaria por parte del Poder Ejecutivo no alcanza a la Comisión Permanente y en el artículo 46.° que durante el interregno parlamentario ejerce sus funciones de control conforme a la Constitución y al Reglamento del Congreso (Congreso de la República, 2018: 56-58).

La atribución constitucional de disolución del Parlamento por parte del Poder Ejecutivo, a pesar de sus casi 40 años de existencia, fue utilizada por primera vez el 30 de septiembre del 2019 a través del Decreto Supremo N.° 165-2019-PCM por el Presidente Martín Vizcarra, lo que ha generado un intenso e interesante debate no sólo respecto de su aplicación, sino de la forma de ejercicio de las facultades legislativas durante el interregno parlamentario, el alcance de las funciones de control de la Comisión Permanente, entre otros temas.

Referencias:

  • Asamblea Constituyente (1978-1979). Diario de los Debates de la Asamblea Constituyente. Tomos V y VII. (http://www.congreso.gob.pe/diariodebates/debate-constitucional)
  • Chirinos Soto, Enrique (1968). Naturaleza -presidencial o parlamentaria- de nuestro sistema de gobierno. Lima: Fundación Manuel J. Bustamante de la Fuente.
  • Congreso Constituyente Democrático (1993). Diario de los Debates – Debate Constitucional Pleno. Tomo II. (http://www.congreso.gob.pe/diariodebates/debate-constitucional)
  • Congreso de la República (1988). Reglamento Interior del Senado. Lima: Senado de la República. (http://www.congreso.gob.pe/biblioteca/reglamentos-congreso)
  • Congreso de la República (2018). Reglamento del Congreso de la República. (http://www.congreso.gob.pe/biblioteca/reglamentos-congreso)
  • Díaz Muñoz, Óscar. (1997) La moción de censura en el Perú. Lima: ARA Editores.
  • Pease García, Henry y Gonzalo Romero Sommer (2013). La política en el Perú del siglo XX. Lima: Fondo Editorial de la PUCP.



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