¿Ha triunfado la interpretación constitucional?

Por Pedro Grández Castro

Profesor de Derecho Constitucional y

Argumentación Jurídica en la PUCP y UNMSM

Los sucesos del 30 de setiembre nos invitan a una serie de reflexiones. Una cuestión que ha estado en el centro del debate durante los días posteriores a la disolución del Congreso por parte del presidente de la República, es si ésta se ha realizado conforme a la Constitución. En realidad, en términos jurídicos, esa es la cuestión medular. En el derecho constitucional contemporáneo, este es el capítulo privilegiado de la interpretación. En casos como estos, el derecho constitucional parece en verdad reducirse a, “una cuestión de interpretación”. Si triunfa la Constitución es porque en verdad triunfa la interpretación de la Constitución.

La interpretación del derecho y de la Constitución en particular, consiste en términos prácticos, en defender un cierto discurso sobre el significado de alguna parte de la Constitución para, desde ahí, responder a algún problema práctico. Una cuestión que hay que admitir como punto de partida es que la interpretación de la Constitución es siempre un campo de disputa. De ahí que se suele afirmar que lo propio del Derecho en general y, en particular del derecho constitucional, es su carácter argumentable (Dworkin, MacCormick, Atienza), en el sentido que no existen respuestas concluyentes, sino mas bien, factibles, razonables, plausibles. Estas respuestas se consolidan o son desplazadas sobre la base de las razones en las que se sustentan. Ahora, el que el derecho constitucional sea una materia argumentable, no significa que no haya respuestas mejores unas respecto de otras.

En un artículo publicado el domingo pasado en El Comercio [1] sobre los sucesos del 30 de setiembre, Alberto Vergara da cuenta de esta disputa en estos términos: “Más allá de lo que cada uno considere sobre la constitucionalidad de la disolución del Congreso efectuada por el presidente Martín Vizcarra, lo innegable es que existe una controversia sobre ella. Yo tiendo a pensar que la pelota no salió completamente de la cancha constitucional”. Vergara cree desplazar el debate constitucional en el primer párrafo de su artículo, pero en verdad, sus argumentos abonan a favor de una narrativa constitucional. La interpretación constitucional es precisamente la construcción de una determinada narrativa a favor de una proposición. Por ejemplo, la proposición: El presidente Vizcarra “no salió completamente de la cancha constitucional”. Vergara cree que como es un asunto en disputa y no hay VAR jurídico, lo único que queda es la especulación o la construcción de narrativas políticas o sociológicas sobre los sucesos.

Si no hay VAR jurídico, en cambio nosotros decimos, hay teorías, metodologías y herramientas para racionalizar el discurso constitucional. La disputa constitucional es también por ello, con frecuencia, una disputa metodológica. Podemos partir por el problema. Sin un problema claro no es posible avanzar en el campo de disputa. Los problemas constitucionales nunca están solos. No es solamente responder a la cuestión de si, en el caso, se ha configurado o no el supuesto de hecho constitutivo del rechazo al pedido de confianza. Una narrativa coherente sobre los hechos debe ser capaz de dar cuenta de todos los sucesos colaterales. El artículo de Vergara explora esas narrativas y encuentra inconsistencias. Conforme a su relato, la ley usada por los fujimoristas para el engaño y el abuso se habría convertido en su propia trampa: “Es decir, pusieron en escena una vez más su guión: la insinceridad y leguleyada merendándose a la institucionalidad. Y murieron como vivieron”.

Merendarse la institucionalidad supone olvidarse del sentido y finalidad de los textos de las leyes y de la propia Constitución. Una metodología de la interpretación que permite merendarse la Constitución olvidando sus contenidos básicos no es una buena metodología y debe ser desechada. La interpretación se orienta por fines. Es en ese sentido una actividad que exige toma de posición frente a la realidad: o triunfa la interpretación que anula la independencia del Tribunal Constitucional y permite el copamiento político incluso denunciado desde el interior del propio Tribunal Constitucional; o en cambio, orientamos los productos interpretativos hacia la transparencia, el control ciudadano en el proceso de elección de los magistrados del TC.

Establecidos los hechos con claridad y definidos los fines, la interpretación avanza buscando la mejor adjudicación de significados a los textos, pero sin olvidar el contexto en que esta lectura debe finalmente recaer. El debate se ha centrado en unos hechos constitutivos del rechazo de la confianza. Hay quienes han afirmado que no es posible un rechazo “fáctico” sobre la confianza. Esta fue la expresión que usó el presidente. Habría que decir que un tal “rechazo fáctico” de la confianza, ha sido en verdad uno expreso, explícito, manifiesto, indubitable si verificamos que el pedido consistía también en incorporar mecanismos de transparencia y “parar el procedimiento de designación” en los términos en que se venía haciendo. En un contexto de disputa álgida de poderes, las formas pueden también deteriorarse y el intérprete no debiera ser ajeno a estas alteraciones. Exigir el máximo de realización del supuesto institucional de hechos constitutivos llevaría al absurdo de pedir un oficio notificándole al presidente que su pedido ha sido rechazado y que éste a su vez proceda conforme lo dispone el artículo 134 de la Constitución, es decir, disolviendo el Congreso. Es probable que una respuesta en estos términos, resulte ingenua.

Pedir máximos en este contexto no es razonable. Por eso, muchos se han dado por satisfechos postulando una proposición menos ambiciosa como esta: “nada impide que el rechazo no sea expreso” o, como lo hace también Vergara: “tiendo a pensar que la pelota se ha mantenido en la cancha”.

Tiendo a pensar que la pelota se ha mantenido en la cancha, como postula Vergara, exige menos evidencia que aquella que postula, “la disolución ha sido impecablemente constitucional”. No obstante, sostener que el presidente nunca salió de la cancha constitucional, exige también tomar en serio las narrativas contrapuestas para responder  a las objeciones o contra argumentos. Algunas objeciones resultan serias, otras son simple retórica política. La interpretación de la Constitución debe reparar en la seriedad de los argumentos. Dos argumentos deben considerarse seriamente. Uno de estos argumentos sostiene que la cuestión de confianza efectivamente fue respondida en forma positiva por el Congreso y, en segundo lugar, quien interpreta que el rechazo se habría concretado no puede ser quien, al mismo tiempo, detenta el poder para extraer consecuencias de tal rechazo, en este caso el presidente.

El primer argumento tiene lógica en la construcción de la narrativa sobre el proceder de la mayoría del Congreso. Vergara lo expresa mejor que nadie: “La ley como literalidad pendeja y nunca como institución para arbitrar legítimamente a la sociedad”. También el 30 de setiembre quisieron hacer trampa, rechazando un extremo gravitante de la confianza (el pedido de suspensión del proceso de elección de candidatos al Tribunal Constitucional) de forma expresa, pero sometiendo luego a votación la aprobación del otro extremo ya irrelevante de modificación de las reglas de selección de candidatos pero que ya no se aplicarían al actual proceso. Demasiado tarde, los sucesos se habían transmitido en cadena nacional y resultaban una estocada a la inteligencia de cualquier peruano decente. ¿Puede el presidente, por sí mismo, asumir la interpretación de unos hechos y declarar que la confianza le ha sido denegada? La fórmula del artículo 134 lo establece en estos términos: “El presidente de la República está facultado para disolver el Congreso si éste ha censurado o negado su confianza a dos Consejos de Ministros.” ¿Quién puede lo más puede lo menos? Quien puede disolver tiene que tener competencias para interpretar. El presidente también tiene poder interpretativo y, desde luego, tiene el deber de argumentar en respaldo de tan grave decisión. Los argumentos que lo han respaldado estos días, incluidos los de Vergara, avalan la interpretación del presidente.

¿Ha triunfado la interpretación de la Constitución? Si personas razonables y no interesadas directamente en el campo de disputa pueden hacer juicios racionales que respalden la narrativa a favor de la disolución, entonces podremos decir que la narrativa a favor de la disolución constitucional se habrá instalado muy cercana a la idea del triunfo de la interpretación. No obstante, para que una interpretación en verdad triunfe, se requieren algunos otros elementos convergentes. Por ejemplo, es necesario que una comunidad determinada logre consensos en torno a cierta manera de comprender el significado de un texto o la manera cómo se producen los resultados institucionales que el texto prevé. Una cuestión que parece quedará resistente será la manera cómo se configura la respuesta que el Parlamento debe dar a un pedido de confianza, sobre todo si éste trae consigo el riesgo de la disolución. Dejar en manos del presidente sin más, parece una solución interpretativa arriesgada, si tomamos en cuenta el contexto de un presidencialismo fuerte como es el nuestro.

La interpretación avanza si logra consensos institucionales. Esto es factible si, convocados a decidir, los jueces aceptan las propuestas de narrativas de algunos de los actores. Tal parece que los sucesos del 30 de setiembre terminarán en el Tribunal Constitucional. Si leemos con atención la Constitución, hay algunos pocos asuntos que parecen quedar fuera del alcance de la interpretación del TC. Este parece ser el caso de la disolución del Congreso. Un choque de poderes de tal magnitud parece no encontrar un lugar de descargas entre los poderes constituidos y regresar para que sea el pueblo el árbitro. No lo han entendido así, por lo menos, una de las partes y ha insistido en un arbitraje por parte del Tribunal. Si el Tribunal se siente en condiciones de ser un árbitro independiente y nos persuade a todos de que esto es factible, pese al voltaje de las descargas, debemos de celebrar porque un conflicto que en otros tiempos solía colapsar la democracia, habrá encontrado, finalmente, un espacio dentro de la Constitución o, mejor aún, dentro de la interpretación constitucional.

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[1] Vergara, A. (2019, 6 de octubre). Anatomía de una derrota. Diario El Comercio. Disponible en: https://elcomercio.pe/opinion/colaboradores/anatomia-de-una-derrota-por-alberto-vergara-noticia/.

Decretos de urgencia en materia tributaria durante el interregno del Parlamento: justificación y controles constitucionales

Por César Landa Arroyo
Profesor de Derecho Constitucional en la PUCP y UNMSM.
Expresidente del Tribunal Constitucional.

La Constitución  señala que las leyes de presupuesto y los decretos de urgencia no pueden contener materia tributaria (Art. 74 de la Constitución Política - CP). Sin embargo, con la disolución constitucional por cuatro meses del Congreso de la República, salvo la Comisión Permanente, por haber negado la confianza a dos Consejos de Ministros del período 2016-2021 (Art. 134, CP); se plantea la interrogante sobre ¿quién debe legislar en materia tributaria durante el interregno de esos cuatro meses y hasta la instalación del nuevo Congreso?

Al respecto, el artículo 135 señala lo siguiente: “(…) En ese interregno, el Poder Ejecutivo legisla mediante decretos de urgencia, de los que da cuenta a la Comisión Permanente para que los examine y los eleve al Congreso una vez que éste se instale”. Se refiere al Congreso que será electo el 26 de enero del 2020, según la convocatoria a elecciones parlamentarias realizada por el Gobierno, mediante el mismo Decreto Supremo Nº 165-2019-PCM, con el que se disolvió el Congreso.

De modo que, se presenta un aparente vacío o deficiencia normativa constitucional, porque los principios de legalidad y reserva de ley tributaria consagrados en los artículos 74 y 79, se encontrarían desprovistos del órgano constitucional competente –hasta que se instale el nuevo Poder Legislativo- encargado de crear, modificar, derogar, o establecer una exoneración o tratamiento tributario especial para una determinada zona del país; así como, para delegar facultades al Poder Ejecutivo para que mediante decretos legislativos pueda ejercer la potestad tributaria.

Salvo los aranceles y tasas que siempre han sido competencia tributaria originaria del Poder Ejecutivo; así como, de la creación, modificación y supresión de contribuciones y tasas, o exonerar de éstas que son competencias de los Gobiernos Regionales y Locales.

Sin embargo, cabe señalar que la potestad gubernamental del Poder Ejecutivo demanda del Presidente de la República cumplir y hacer cumplir la Constitución, y, en ese marco dirigir la política general del Gobierno (Arts. 118, 1 y 3, CP). De donde se colige que, la potestad tributaria legislativa es un instrumento de gobierno de carácter permanente, dado que constituye la forma jurídica prevista para el establecimiento, modificación, pero en última instancia para la recaudación de tributos, que sirven para financiar el Presupuesto Público, que destina dichos fondos a los servicios y obras públicas, que la Constitución dispone que el Estado brinde a los ciudadanos.

Así, el Estado actúa principalmente en las áreas de  promoción de empleo, salud, educación, seguridad, servicios públicos e infraestructura (Art. 56, CP); además,  son deberes esenciales del Estado defender la soberanía nacional, garantizar la plena vigencia de los derechos humanos, proteger a la población de las amenazas contra su seguridad; y promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nación (Art. 44, CP). Todo lo cual requiere de ingresos fiscales y no fiscales a las arcas del Estado; los mismos que solo pueden ser establecidos mediante una norma legal formal –leyes y decretos legislativos- y a falta de  dichas leyes por una norma legal material –decretos de urgencia- que habilita el artículo 135 de la Constitución.

No obstante, si bien los decretos de urgencia son normas con fuerza de ley, a través de las cuales el Presidente de la República con el Consejo de Ministros puede dictar medidas extraordinarias, en materia económica y financiera, cuando así lo requiere el interés nacional  y con cargo a dar cuenta al Congreso (Art. 118-19, CP); se puede señalar que los decretos de urgencia previstos para legislar en el período de disolución del Congreso (Art. 135, CP) no son los previstos como medidas extraordinarias, a pesar  que tengan el mismo nomen iuris; sino que, cuentan con una naturaleza legislativa propia de una ley parlamentaria, pero limitada en el tiempo y sujeta a control jurisdiccional a través de los procesos constitucionales de amparo o inconstitucionalidad, según correspondan (Arts. 200-2 y 200-4).

Por cuanto, al estar disuelto el Congreso se traslada provisionalmente al Poder Ejecutivo no solo la potestad tributaria o presupuestal sino la expedición de las leyes ordinarias que demanda las políticas públicas, pues disuelto el Congreso “en ese interregno, el Poder Ejecutivo legisla mediante decretos de urgencia (…)” (segundo párrafo del Art. 135 CP), hasta que se instale el nuevo Congreso que sea electo el 26 de enero de 2020. Con tal fin, los decretos de urgencia se convierten en una suerte de leyes ordinarias con las cuales, en particular, se puede crear, modificar, derogar, o establecer una exoneración o tratamiento tributario especial para una determinada zona del país; con cargo a dar cuenta a la Comisión Permanente que debe dictaminarla para informar al nuevo Congreso cuando se instale. Este nuevo Congreso “puede censurar al Consejo de Ministros, o negarle la cuestión de confianza, después de que el Presidente del Consejo haya expuesto ante el Congreso los actos del Poder Ejecutivo durante el interregno parlamentario” (primer párrafo del Art. 135 CP).

Al respecto, es del caso recordar que durante la vigencia de la Constitución de 1979 se instauró por vez primera la potestad presidencial para expedir medidas extraordinarias en materia económica y financiera; pero, hubo un uso y abuso en la emisión de los decretos con fuerza de ley para crear y sobretodo exonerar tributos, en el gobierno de Alan García -1985 a 1990-; al punto que la Constitución de 1993 lo prohibió en el actual artículo 74.

Guardando la distancia del pasado de abuso constitucional, frente a la exorbitante potestad del Gobierno de aprobar o exonerar tributos, la probable presión de los grupos económicos de interés, debe ser cautelada por mecanismos de publicidad y transparencia administrativa previa; así como, de control judicial posterior inmediato como son las demandas de inconstitucionalidad de las leyes y/o decretos de urgencia ante el Tribunal Constitucional, así como el amparo contra normas, y; desde ya con la acción de control político diferido del nuevo Congreso que podría validarlos, modificarlos o derogarlos, conforme a las potestades constitucionales del Reglamento del Congreso (Art. 91).

Finalmente, como los decretos de urgencia serían sobre cualquier materia legislativa el parámetro de control para los dictámenes de la Comisión Permanente, no pueden ser los establecidos en su Reglamento del Congreso, que están referidos al Art. 118-19 CP; es decir que, solo contengan materia económica y financiera, y, que no hayan regulado materia tributaria; porque al haber regulado todas las materias propias de las leyes ordinarias, el parámetro de control sería en todo caso la propia Constitución en un sentido material y formal. De modo que, si no hay habilitación normativa para hacer un control total de los decretos legislativos del Art. 135 CP; un 25% de los nuevos congresistas podrían demandar algún decreto de urgencia ante el Tribunal Constitucional, por violar la Constitución por el fondo o por la forma.   

Los Decretos de Urgencia durante el interregno

Por Abraham Siles

Profesor de Derecho Constitucional - PUCP

I. Introducción

           La reciente disolución del Congreso de la República, dispuesta por el presidente Martín Vizcarra en aplicación del art. 134 de la Constitución, plantea una serie de interrogantes acerca del alcance de la institución. Uno de los aspectos que requiere esclarecimiento es el relativo a los Decretos de Urgencia (DU), a través de los cuales el Poder Ejecutivo está autorizado a legislar durante el interregno (art. 135, segundo párrafo).

La presente nota aborda de manera sucinta algunos de los puntos centrales de la cuestión, tales como la naturaleza jurídica de los DU, su contenido material, los requisitos formales que deben ser cumplidos, su proyección temporal y los controles políticos y jurisdiccionales.

II. Naturaleza jurídica especial de los DU

Lo primero que debe señalarse es que los DU que el Ejecutivo puede emitir durante el interregno tienen naturaleza jurídica especial. Es decir, no son los DU que prevé el art. 118, inc. 19 de la Constitución. Estos últimos están regulados con cierto detalle en la misma Carta Fundamental, que establece sus rasgos distintivos: carácter extraordinario, fuerza de ley, ámbito material (sólo asuntos económicos y financieros), necesidad de comprometer el interés nacional, obligación del Ejecutivo de dar cuenta al Congreso y control parlamentario.

A estos rasgos determinados expresamente por el art. 118.19 de la Constitución, debe añadirse al menos dos características más. La primera deriva de la propia naturaleza de los DU como disposiciones normativas excepcionales, y es su carácter transitorio, tal como ha reconocido la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (STC 00004-2011-PI/TC, fundamento jurídico 20; STC 00007-2009-PI/TC, fundamento jurídico 9). La segunda se establece por vía de interpretación sistemática, y es la posibilidad de sujetar los DU a controles jurisdiccionales mediante los procesos constitucionales (art. 200 de la Constitución).

III. Contenido material de los DU

Los DU especiales que el Ejecutivo puede emitir durante el interregno (art. 135), a diferencia de los DU ordinarios (art. 118.19), no tienen restricción material. Es decir, no están limitados sólo a materias económicas y financieras, sino que pueden regular sobre cualquier asunto susceptible de ser objeto de legislación.

En tal sentido, la exclusión que existe de la materia tributaria para los DU ordinarios (art. 74) no alcanza a los DU especiales, los que pueden regular los diversos aspectos de los tributos.

Asimismo, mediante DU el Ejecutivo puede aprobar la Ley del Presupuesto del Estado, ya que, estando disuelto el Congreso, no son aplicables las normas ordinarias establecidas por la Carta Fundamental (arts. 77-80).

La potestad de legislar, que en virtud de la disolución del Congreso se transfiere al Ejecutivo, tiene la limitación, sin embargo, de no poder modificar el sistema electoral preexistente (art. 134), lo que apunta a evitar manipulaciones normativas indebidas que pudieran afectar el carácter democrático del régimen constitucional durante el interregno.

Evidentemente, el Gobierno tampoco puede introducir reformas constitucionales mediante los DU especiales, ya que esta potestad queda fuera del alcance de la competencia legislativa que el Ejecutivo asume con la disolución del Parlamento.

IV.  Cumplimiento de formalidades

El principal requisito formal de los DU especiales es que deben llevar refrendación del Primer Ministro, de conformidad con el art. 123.3 de la Constitución. Esta formalidad, desde luego, entraña asimismo un aspecto sustantivo, al menos teóricamente, en tanto se trata igualmente de un control intra-órgano, además de un mecanismo de asunción de responsabilidad política.

V. Límite temporal

La naturaleza extraordinaria de los DU especiales, a semejanza de los DU ordinarios --­quizá, inclusive, con mayor razón­­, dada la situación muy excepcional configurada con el interregno--, determina que deba entenderse que han de tener duración limitada.

Si bien razones de seguridad jurídica muy atendibles impiden asumir que la vigencia de los DU especiales decae de manera automática al terminar el interregno con la elección del nuevo Congreso, la naturaleza extraordinaria y especial de los DU previstos en el art. 135 impone sobre el nuevo Parlamento un deber de revisión y eventual modificación, derogación o confirmación.

VI. Control parlamentario

La Comisión Permanente del Congreso de la República, que se mantiene en funciones durante el interregno, puede examinar los DU y elevarlos al Congreso entrante (art. 135, párrafo segundo). En consecuencia, la efectividad del control político corresponde a la nueva representación nacional.

La Comisión Permanente, en funciones mientras el Congreso está disuelto, no tiene competencia para derogar o modificar los DU.

VII. Controles jurisdiccionales

Los controles jurisdiccionales sobre los DU especiales se mantienen durante el interregno, como un mecanismo de separación y balance de poderes. Es más, tal control puede verse legítimamente acentuado, dada la situación misma de concentración del poder legislativo en manos del Ejecutivo.

Quiere decir que es posible acudir al proceso de inconstitucionalidad para el control abstracto de los DU (Art. 200.4), así como a los procesos de jurisdicción constitucional de la libertad (típicamente, el amparo). Por último, es también perfectamente posible el control difuso, en virtud del Art. 138, párrafo segundo de la Constitución.

La disolución Constitucional del Congreso: Una breve mirada histórica-jurídica

Por Daniel Soria Luján

 Abogado y Magíster en Ciencia Política por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Profesor de Derecho Constitucional en esta casa de estudios.

El diseño de las instituciones constitucionales no se reduce, en muchos casos, a una mera importación de formas de gobierno foráneas. También se incorporan estos modelos en atención al contexto político del país. Este es el caso de la disolución constitucional del Congreso por parte del Presidente de la República, cuya regulación en la vigente Constitución de 1993 es una herencia de la anterior Carta de 1979, en la que se consagró por primera vez.

Se ha señalado que la Asamblea Constituyente de 1978-1979 acogió este mecanismo como una forma de generar un contrapeso desde el Poder Ejecutivo a la facultad parlamentaria de censurar ministros sin limitación alguna, concretamente por la experiencia del primer gobierno de Fernando Belaunde Terry (1963-1968). No obstante, también es importante señalar un episodio político anterior: el gobierno de José Luis Bustamante y Rivero (1945-1948).

Durante el gobierno de Bustamante, como afirman Pease y Romero (2013: 113-122), uno de los socios políticos del Presidente, el aprismo (con el nombre de Partido del Pueblo), lo ayudó a obtener la victoria electoral pero, posteriormente, impulsó una fuerte oposición desde el Congreso, donde tenía mayoría, generando una constante tensión entre el Ejecutivo y el Legislativo. Como refiere Díaz (1997:209), esta situación se agravó en 1947 cuando un grupo de senadores dejó al Senado sin quórum para funcionar, lo que trajo como consecuencia que la Cámara de Diputados tampoco pueda sesionar en aplicación del artículo 112.° de la Constitución de 1933, estableciéndose un receso parlamentario que obligó a Bustamante a legislar por decreto, atribución que no tenía cobertura constitucional. Al final, toda esta situación impulsó una reacción de la oligarquía a través de las Fuerzas Armadas mediante un golpe de Estado que retiró del poder a Bustamante.

En los años sesenta del siglo pasado, Belaunde gobernó con su partido Acción Popular en alianza con la Democracia Cristiana, pero tuvo una mayoría opositora en el Parlamento conformada por el Partido Aprista Peruano y la Unión Nacional Odriísta (coalición APRA-UNO), que se expresó en la inestabilidad ministerial a través del uso de la censura. Como apunta Díaz (1997:216): En la censura, “la Coalición APRA-UNO encontró un arma eficaz para enfrentarse al Ejecutivo, provocando la caída de diez ministros, lo que hace que el primer gobierno de Fernando Belaunde muestre el mayor número de ministros censurados en forma individual, en toda la historia de la moción de censura en el Perú”. Cabe agregar que, conforme a la Constitución de 1933, las censuras podían efectuarse tanto por el Senado como por la Cámara de Diputados (artículo 172.°). Esta dinámica de bloqueo al programa reformista del primer belaundismo, unido a un escandaloso acuerdo con la compañía International Petroleum Company (IPC) sobre yacimientos petroleros en el norte, entre otros aspectos (Pease y Romero, 2013:210-220), motivó un golpe de Estado de las Fuerzas Armadas pero ahora con una visión progresista que las alejó de la oligarquía.

De esta manera, hasta antes de la Constitución de 1979 no hubo un mecanismo constitucional que resolviera controversias infranqueables entre el Ejecutivo y el Legislativo. Al respecto, el constitucionalista Enrique Chirinos Soto, en una obra fundamental que analiza en profundidad la naturaleza de nuestra forma de gobierno en los años sesenta del siglo XX, señala lo siguiente, refiriéndose a la Carta de 1933 (1968:44): “En la hipótesis de conflicto entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, no hay, entre nosotros, medio constitucional para resolverlo”, precisando que se necesitaría una reforma constitucional, puesto que el artículo 150.° de la mencionada Carta establecía expresamente que el Presidente de la República podía ser acusado durante su periodo, entre otras causales, “por haber disuelto el Congreso”. Añade que, en el texto constitucional, se advierte un desequilibrio en favor del Congreso y en perjuicio del Presidente, ya que las Cámaras pueden censurar al gabinete en pleno o a los ministros por separado “cuantas veces lo tengan a bien, y sin que el Ejecutivo pueda ejercitar contra ellas el derecho de disolución” (1968:63).

Es así que llegamos a la Asamblea Constituyente de 1978-1979, en la que se presenta la propuesta de la disolución parlamentaria por parte del Ejecutivo (Asamblea Constituyente, 1978-1979: V, 325), que se plasmó en los siguientes preceptos de la Constitución de 1979:

·      El Presidente de la República está facultado para disolver la Cámara de Diputados si ésta ha censurado o negado confianza a tres Consejos de Ministros (artículo 227.°)

·      El decreto de disolución debe expresar la causa que la motiva y debe incluir la convocatoria a elecciones en el plazo perentorio de treinta días, de acuerdo con la ley electoral en vigor al tiempo de la disolución (artículo 228.°).

·      Si el Presidente no cumple con llamar a elecciones dentro del plazo señalado o las elecciones no se efectúan, la Cámara disuelta se reúne de pleno derecho, recobra sus facultades constitucionales y cesa el Consejo de Ministros, sin que ninguno de sus miembros pueda ser nominado nuevamente para ministerio alguno durante el período presidencial. (artículo 228.°).

·      La Cámara elegida extraordinariamente completa el período constitucional de la disuelta (artículo 228.°).

·      El Presidente de la República no puede disolver la Cámara de Diputados durante el estado de sitio ni de emergencia. Tampoco puede disolverla en el último año de su mandato. Durante ese término, la Cámara sólo puede votar la censura del Consejo de Ministros o de cualesquiera de los Ministros con el voto conforme de por lo menos dos tercios del número legal de diputados (artículo 229.°).

·      El Presidente de la República no puede ejercer la facultad de disolución sino una sola vez durante su mandato (artículo 229.°).

·      El Senado no puede ser disuelto (artículo 230.°).

Sin perjuicio del diseño finalmente aprobado, es interesante rescatar algunas voces de los asambleístas constituyentes que reflexionaron sobre la naturaleza de este nuevo mecanismo, considerando a la disolución parlamentaria como una apelación al pueblo para que dirima el impasse entre el Ejecutivo y el Legislativo. Así por ejemplo, el constituyente Leonidas Rodríguez Figueroa del Partido Socialista Revolucionario puntualizó que la propuesta soluciona la imposibilidad de colaboración entre ambos poderes del Estado “y entonces el Presidente decide convocar electoralmente al pueblo, para que dirima a favor de quién está, si de la posición del Legislativo o de la del Ejecutivo” (Asamblea Constituyente, 1978-1979: VII, 296).

Por su parte, el constituyente Roberto Ramírez del Villar del Partido Popular Cristiano (PPC) consideró que “la elección inmediata [que convoca el Presidente luego de la disolución] es un referéndum”. Pero va más allá y precisa que los diputados disueltos podrían regresar a su Cámara en dicha elección, al referir que “justamente, si el Presidente de la República disuelve la Cámara [de Diputados], nada impide para que los parlamentarios que han sido disueltos puedan ser reelegidos. Entonces, en el conflicto que se produce entre los dos poderes, la disolución implica que el pueblo, que el electorado, va a dirimir; si ratifica a los que han sido disueltos, está dando la razón a la Cámara; si en cambio elige a los contrarios, le está dando la razón al Presidente de la República" (Asamblea Constituyente, 1978-1979: VII, 314). Interesante planteamiento al no haberse regulado expresamente nada al respecto, ni bajo la vigencia de la Carta de 1979 ni bajo la vigente Constitución de 1993; más aún si, en la actualidad, existe una nueva disposición constitucional que señala que “[l]os parlamentarios no pueden ser reelegidos para un nuevo período, de manera inmediata, en el mismo cargo” (artículo 90.°-A), debiéndose esclarecer qué se entiende por “periodo”.

Tanto Rodríguez Figueroa como Ramírez del Villar consideraron que, si como consecuencia de las elecciones realizadas luego de la disolución parlamentaria, el resultado es desfavorable al Presidente (por ejemplo, la nueva Cámara de Diputados ratifica lo resuelto por la anterior antes de la disolución), el Presidente de la República debía renunciar (Asamblea Constituyente, 1978-1979: VII, 296 y 314). Sin embargo, esta propuesta no fue finalmente aprobada.

De otro lado, cabe señalar que el Reglamento Interior del Senado no estableció disposiciones relativas a la disolución ni al interregno parlamentario. En la parte final de su artículo 1.° sólo se reiteraba lo señalado en el artículo 230.° de la Constitución de 1979 en el sentido de que el Senado no podrá ser disuelto (Congreso de la República, 1988:10).

Luego del golpe de Estado del 5 de abril de 1992, en el marco del Congreso Constituyente Democrático que elaboró la vigente Constitución de 1993, puede apreciarse en el dictamen en mayoría de la Comisión de Constitución y Reglamento que la disolución parlamentaria tenía los siguientes elementos (Congreso Constituyente Democrático, 1993: II, 1639):

·      Se abandona la causal objetiva de disolución de la Carta anterior (censurar o negar confianza a tres Consejos de Ministros) por una causal abierta o subjetiva: “En caso de grave controversia entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, que ponga en peligro la estabilidad política del país, el Presidente de la República, para que el pueblo dirima esa controversia, puede, con acuerdo del Consejo de Ministros, por una sola vez, durante su mandato, disolver el Congreso, según los requisitos y dentro de las limitaciones que esta Constitución establece”.

·      Se mantiene que el decreto de disolución debe contener la convocatoria a elecciones pero se aumenta el plazo de realización de los comicios “dentro de los cuatro meses de la fecha de disolución” sin que pueda alterarse el sistema electoral preexistente.

·      El Presidente no puede efectuar la disolución en el primer y último año de mandato, ni durante el estado de sitio.

·      Disuelto el Congreso, se mantiene en funciones la Comisión Permanente, la cual no puede ser disuelta, asignándosele de esta manera la función que tenía el Senado durante el interregno parlamentario en la Constitución de 1979.

·      Reunido el nuevo Congreso, puede censurar al Consejo de Ministros, o negarle la cuestión de confianza, después de que el Presidente del Consejo haya expuesto, ante el Congreso, los actos del Poder Ejecutivo durante el interregno parlamentario.

·      En el mencionado interregno, el Poder Ejecutivo legisla mediante decretos de urgencia de los que da cuenta a la Comisión Permanente para que los examine y los eleve al Congreso, una vez que este se instale.

·      Si las elecciones no se efectúan dentro del plazo señalado, el Congreso disuelto se reúne de pleno derecho, recobra sus facultades y cesa al Consejo de Ministros. Ninguno de los miembros de éste puede ser designado nuevamente para ministerio alguno durante el periodo presidencial.

·      El Congreso elegido extraordinariamente sustituye al anterior, incluyendo a la Comisión Permanente y completa el periodo constitucional del disuelto.

De esta propuesta provocó controversia la causal abierta o subjetiva de la disolución, lo que generó que el Presidente de la Comisión de Constitución y Reglamento, Carlos Torres y Torres Lara (Nueva Mayoría – Cambio 90), presentara una nueva propuesta objetiva: “El Presidente de la República está facultado para disolver el Congreso si éste ha censurado o negado confianza a dos Consejos de Ministros” (Congreso Constituyente Democrático, 1993: II, 1647).

La congresista Lourdes Flores Nano del Partido Popular Cristiano (PPC) señaló que, si bien la causal objetiva era un avance, había una objeción central: la disolución en un Parlamento unicameral conllevaba a la desaparición o suspensión de las funciones del Parlamento, aunque quedara subsistente una Comisión Permanente, la cual, en su concepto, era muy poco importante en los hechos; de esta manera, la disolución sólo podría justificarse en un régimen bicameral, como una reacción del Ejecutivo frente a la Cámara política. Asimismo, planteó como un contrapeso que el Congreso tenga la potestad de convocar a un referéndum para consultar al pueblo la revocatoria del mandato del Presidente. A esta propuesta se adhirió el congresista Roger Cáceres Velásquez del Frenatraca (Congreso Constituyente Democrático, 1993: II, 1650-1653).

En opinión contraria a la congresista Flores, el congresista Henry Pease García del Movimiento Democrático de Izquierda (MDI) señaló que la posibilidad de disolución parlamentaria no está relacionada con el número de cámaras, puesto que, para él, luego de que en un régimen bicameral se disuelve la Cámara de Diputados, el Senado “tampoco puede dar leyes ni censurar ministros; puede hacer casi lo mismo que la Comisión Permanente”. En lo que sí coincidió fue en la posibilidad de que, como elemento de equilibrio, el Parlamento pueda pedir al pueblo la revocatoria del mandato presidencial (Congreso Constituyente Democrático, 1993: II, 1655).

Finalmente prevaleció la causal objetiva de disolución propuesta por Torres y Torres Lara que se plasmó en el actual artículo 134.° de la Constitución de 1993. El resto de artículos (135.° y 136.°) mantuvieron en esencia el contenido inicialmente formulado, con algunos ajustes, como por ejemplo retirar la prohibición de disolución en el primer año de mandato.

Cabe agregar que en el actual Reglamento del Congreso de la República sólo hay disposiciones lacónicas referidas al rol de la Comisión Permanente en el interregno parlamentario. En efecto, en el artículo 42.° se señala que ejerce sus funciones constitucionales durante dicho interregno, en el artículo 45.° que la disolución parlamentaria por parte del Poder Ejecutivo no alcanza a la Comisión Permanente y en el artículo 46.° que durante el interregno parlamentario ejerce sus funciones de control conforme a la Constitución y al Reglamento del Congreso (Congreso de la República, 2018: 56-58).

La atribución constitucional de disolución del Parlamento por parte del Poder Ejecutivo, a pesar de sus casi 40 años de existencia, fue utilizada por primera vez el 30 de septiembre del 2019 a través del Decreto Supremo N.° 165-2019-PCM por el Presidente Martín Vizcarra, lo que ha generado un intenso e interesante debate no sólo respecto de su aplicación, sino de la forma de ejercicio de las facultades legislativas durante el interregno parlamentario, el alcance de las funciones de control de la Comisión Permanente, entre otros temas.

Referencias:

• Asamblea Constituyente (1978-1979). Diario de los Debates de la Asamblea Constituyente. Tomos V y VII. (http://www.congreso.gob.pe/diariodebates/debate-constitucional)
• Chirinos Soto, Enrique (1968). Naturaleza -presidencial o parlamentaria- de nuestro sistema de gobierno. Lima: Fundación Manuel J. Bustamante de la Fuente.
• Congreso Constituyente Democrático (1993). Diario de los Debates – Debate Constitucional Pleno. Tomo II. (http://www.congreso.gob.pe/diariodebates/debate-constitucional)
• Congreso de la República (1988). Reglamento Interior del Senado. Lima: Senado de la República. (http://www.congreso.gob.pe/biblioteca/reglamentos-congreso)
• Congreso de la República (2018). Reglamento del Congreso de la República. (http://www.congreso.gob.pe/biblioteca/reglamentos-congreso)
• Díaz Muñoz, Óscar. (1997) La moción de censura en el Perú. Lima: ARA Editores.
• Pease García, Henry y Gonzalo Romero Sommer (2013). La política en el Perú del siglo XX. Lima: Fondo Editorial de la PUCP.

Las exigencias constitucionales a la conducción del interregno

Por Erika García Cobián Castro

Docente ordinaria del Departamento de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú, integrante del área de Derecho Constitucional y del Grupo de Investigación en Derecho Constitucional y Derechos Fundamentales de la misma universidad.

La disolución del congreso de la república es una figura contemplada en nuestra Constitución, cuya finalidad es solucionar un conflicto político- surgido entre el congreso disuelto y el gobierno- de una intensidad que viene impactando desfavorablemente en la gobernabilidad del país. La solución o transformación se traslada al pueblo, a través de su participación en elecciones congresales, para que defina la nueva composición del parlamento y, en tal sentido, nuevas relaciones entre éste y el poder ejecutivo. 

El periodo que se abre entre la disolución y la instalación del nuevo Congreso se denomina en nuestra Constitución Política “interregno”, el mismo que se caracteriza por una reconfiguración del orden estatal, según el cual el presidente de la república se mantiene en el ejercicio de su cargo sin un parlamento como contraparte, salvo la representación reducida[1] encarnada por la comisión permanente.

Si bien la Constitución autoriza tal supuesto, en el que el gobierno intensifica su poder alcanzando incluso facultades legisferantes extraordinarias, resulta fundamental considerar los límites y parámetros constitucionales a los que se encuentra sujeto dicho gobierno durante el interregno, establecidos entre los artículos 134º al 136º de la norma fundamental y de la Constitución como unidad.

Un límite para garantizar el orden constitucional y democrático durante este periodo es la temporalidad del interregno. Así, la Constitución exige que el decreto de disolución contenga la convocatoria a elecciones para un nuevo Congreso, las mismas que deberán realizarse dentro de los cuatro meses desde la fecha de la disolución. Resulta esencial que este plazo sea lo más breve posible, articulando la factibilidad de organizar las elecciones congresales con la restricción temporal de un periodo en el que el equilibrio de poderes se ha decantado en favor del poder ejecutivo. En el reciente caso de la disolución del congreso peruano, el decreto supremo nº 165-2019-PCM publicado el 30 de setiembre de 2019 en la edición extraordinaria del boletín de normas legales del diario oficial El Peruano, “convo[ca] a elecciones para un nuevo Congreso, para el día domingo 26 de enero de 2020, para que complete el periodo constitucional del Congreso disuelto, incluida la Comisión Permanente”, cumpliendo con la exigencia de la norma fundamental al respecto.

Durante el interregno, el presidente de la República gobierna con un nuevo Consejo de Ministros que, por cierto, ya ha sido designado y completado entre el 30 de setiembre y el 2 de octubre últimos. El Gabinete deberá asegurar la continuidad de las políticas sectoriales priorizadas y contribuir al desarrollo integral y equilibrado de la Nación. No corresponde a este periodo excepcional, que el presidente del consejo de ministros solicite el voto de confianza obligatorio o de investidura, dado que no se encuentra instalado el congreso ni se puede convocar al pleno.

Una particularidad del interregno es que el Poder Ejecutivo legisle mediante decretos de urgencia, al habérsele transferido la potestad legislativa de forma excepcional y temporal (artículo 135º de la Constitución). Estos decretos de urgencia especiales tienen determinadas restricciones materiales, por ejemplo, la cuestión electoral, según se desprende del artículo 134º de la Constitución que prohíbe que durante el interregno se pueda alterar el sistema electoral.



Asimismo, consideramos que la reforma constitucional es un ámbito excluido de la competencia legislativa del poder ejecutivo, dados los límites formales establecidos para las modificaciones a la Constitución. Por otra parte, materias expresamente reservadas a ley formal del congreso de la república, en principio no podrían ser objeto de regulación por decreto de urgencia durante el periodo del interregno parlamentario, tales como la autorización de actividad empresarial del Estado (artículo 60º Constitución) o la restricción de derechos fundamentales (Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 1986). Correspondería analizar si las materias que deben ser reguladas por ley orgánica y que no pueden ser delegadas a la comisión permanente o al poder ejecutivo según disposiciones contenidas en los artículos 102º, 104º y 106º de la Constitución, en condiciones ordinarias, constituyen un supuesto de restricción material para los decretos de urgencia en el contexto de un interregno.

En general, sobre los límites a la facultad legislativa del gobierno en este periodo, resulta pertinente involucrar en el análisis de cada caso en concreto, los criterios de prudencia y autorrestricción gubernamental, utilizados en el derecho español para orientar la actuación del gobierno durante el interregno[2] (Carrillo 2017), así como la urgencia y necesidad de adoptar las normas con rango de ley que aseguren la continuidad de la gestión pública. Tal es el caso, por ejemplo, de la Ley de Presupuesto, que corresponde aprobarse en circunstancias ordinarias por el parlamento, sin que pueda delegarse a la comisión permanente. Sin embargo, dada la necesidad de su aprobación y vigencia para garantizar la continuidad del Estado y la atención de los servicios públicos esenciales, se justifica que la Ley de presupuesto se apruebe por el poder ejecutivo mediante un decreto de urgencia, dándose cuenta a la Comisión Permanente.

La función de la Comisión Permanente se limitará a recibir, examinar y, en su caso, dictaminar, los decretos de urgencia expedidos por el poder ejecutivo, para elevarlos posteriormente al nuevo Congreso, una vez que esté instalado.

Es muy importante que el presidente de la república, acompañado de su gabinete, conduzca el interregno con respeto de las exigencias constitucionales que al efecto se establecen, con la finalidad de contribuir a una próxima recomposición de la relación entre el poder ejecutivo y el nuevo congreso en el marco del Estado constitucional y orientado a la ciudadanía.

Bibliografía

• Carrillo, Marc (2017). Las atribuciones del Gobierno en funciones. Revista Española de Derecho Constitucional, [S.l.], n. 109, p. 121-154, abr. 2017. ISSN 1989-0648. Recuperable en: <https://recyt.fecyt.es/index.php/REDCons/article/view/57902
• Comisión Interamericana de Derechos Humanos (1986). Opinión consultiva OC-6/86
• del 9 de mayo. La expresión "leyes" en el artículo 30 de la Convención americana sobre derechos humanos solicitada por el gobierno de la República Oriental del Uruguay. Recuperable en:
• http://www.corteidh.or.cr/docs/opiniones/seriea_06_esp.pdf
• Santaolalla López, Fernando (2005). Interregno parlamentario y elecciones : excesos y defectos. Revista de Derecho Político, [S.l.], n. 63, mayo 2005. ISSN 2174-5625. Disponible en: <http://revistas.uned.es/index.php/derechopolitico/article/view/8960>

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[1] Expresión que Santaolalla utiliza para la Diputación Permanente en el caso español (2005, p. 99).

[2] Es verdad que en el caso de la disolución del parlamento español y de los sistemas parlamentarios en general, el gobierno también debe sustituirse después de las elecciones anticipadas, adoptando la forma de “gobierno en funciones” durante el interregno. Ello supone una disminución de su legitimidad de origen, justificando la exigencia de una restricción del ejercicio gubernamental orientado estrictamente al objetivo de gestionar institucionalmente la transitoriedad. En nuestro sistema presidencial atenuado, el presidente de la república no altera el periodo de su gobierno con motivo de la disolución del congreso y, por lo tanto, retiene su potestad de gobernar el país. No obstante, los criterios de prudencia y autorrestricción sí pueden trasladarse a la función temporal y extraordinaria que asume el poder ejecutivo de legislar a a través de los decretos de urgencia.