Las exigencias constitucionales a la conducción del interregno

Por Erika García Cobián Castro

Docente ordinaria del Departamento de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú, integrante del área de Derecho Constitucional y del Grupo de Investigación en Derecho Constitucional y Derechos Fundamentales de la misma universidad.

La disolución del congreso de la república es una figura contemplada en nuestra Constitución, cuya finalidad es solucionar un conflicto político- surgido entre el congreso disuelto y el gobierno- de una intensidad que viene impactando desfavorablemente en la gobernabilidad del país. La solución o transformación se traslada al pueblo, a través de su participación en elecciones congresales, para que defina la nueva composición del parlamento y, en tal sentido, nuevas relaciones entre éste y el poder ejecutivo. 

El periodo que se abre entre la disolución y la instalación del nuevo Congreso se denomina en nuestra Constitución Política “interregno”, el mismo que se caracteriza por una reconfiguración del orden estatal, según el cual el presidente de la república se mantiene en el ejercicio de su cargo sin un parlamento como contraparte, salvo la representación reducida[1] encarnada por la comisión permanente.

Si bien la Constitución autoriza tal supuesto, en el que el gobierno intensifica su poder alcanzando incluso facultades legisferantes extraordinarias, resulta fundamental considerar los límites y parámetros constitucionales a los que se encuentra sujeto dicho gobierno durante el interregno, establecidos entre los artículos 134º al 136º de la norma fundamental y de la Constitución como unidad.

Un límite para garantizar el orden constitucional y democrático durante este periodo es la temporalidad del interregno. Así, la Constitución exige que el decreto de disolución contenga la convocatoria a elecciones para un nuevo Congreso, las mismas que deberán realizarse dentro de los cuatro meses desde la fecha de la disolución. Resulta esencial que este plazo sea lo más breve posible, articulando la factibilidad de organizar las elecciones congresales con la restricción temporal de un periodo en el que el equilibrio de poderes se ha decantado en favor del poder ejecutivo. En el reciente caso de la disolución del congreso peruano, el decreto supremo nº 165-2019-PCM publicado el 30 de setiembre de 2019 en la edición extraordinaria del boletín de normas legales del diario oficial El Peruano, “convo[ca] a elecciones para un nuevo Congreso, para el día domingo 26 de enero de 2020, para que complete el periodo constitucional del Congreso disuelto, incluida la Comisión Permanente”, cumpliendo con la exigencia de la norma fundamental al respecto.

Durante el interregno, el presidente de la República gobierna con un nuevo Consejo de Ministros que, por cierto, ya ha sido designado y completado entre el 30 de setiembre y el 2 de octubre últimos. El Gabinete deberá asegurar la continuidad de las políticas sectoriales priorizadas y contribuir al desarrollo integral y equilibrado de la Nación. No corresponde a este periodo excepcional, que el presidente del consejo de ministros solicite el voto de confianza obligatorio o de investidura, dado que no se encuentra instalado el congreso ni se puede convocar al pleno.

Una particularidad del interregno es que el Poder Ejecutivo legisle mediante decretos de urgencia, al habérsele transferido la potestad legislativa de forma excepcional y temporal (artículo 135º de la Constitución). Estos decretos de urgencia especiales tienen determinadas restricciones materiales, por ejemplo, la cuestión electoral, según se desprende del artículo 134º de la Constitución que prohíbe que durante el interregno se pueda alterar el sistema electoral.



Asimismo, consideramos que la reforma constitucional es un ámbito excluido de la competencia legislativa del poder ejecutivo, dados los límites formales establecidos para las modificaciones a la Constitución. Por otra parte, materias expresamente reservadas a ley formal del congreso de la república, en principio no podrían ser objeto de regulación por decreto de urgencia durante el periodo del interregno parlamentario, tales como la autorización de actividad empresarial del Estado (artículo 60º Constitución) o la restricción de derechos fundamentales (Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 1986). Correspondería analizar si las materias que deben ser reguladas por ley orgánica y que no pueden ser delegadas a la comisión permanente o al poder ejecutivo según disposiciones contenidas en los artículos 102º, 104º y 106º de la Constitución, en condiciones ordinarias, constituyen un supuesto de restricción material para los decretos de urgencia en el contexto de un interregno.

En general, sobre los límites a la facultad legislativa del gobierno en este periodo, resulta pertinente involucrar en el análisis de cada caso en concreto, los criterios de prudencia y autorrestricción gubernamental, utilizados en el derecho español para orientar la actuación del gobierno durante el interregno[2] (Carrillo 2017), así como la urgencia y necesidad de adoptar las normas con rango de ley que aseguren la continuidad de la gestión pública. Tal es el caso, por ejemplo, de la Ley de Presupuesto, que corresponde aprobarse en circunstancias ordinarias por el parlamento, sin que pueda delegarse a la comisión permanente. Sin embargo, dada la necesidad de su aprobación y vigencia para garantizar la continuidad del Estado y la atención de los servicios públicos esenciales, se justifica que la Ley de presupuesto se apruebe por el poder ejecutivo mediante un decreto de urgencia, dándose cuenta a la Comisión Permanente.

La función de la Comisión Permanente se limitará a recibir, examinar y, en su caso, dictaminar, los decretos de urgencia expedidos por el poder ejecutivo, para elevarlos posteriormente al nuevo Congreso, una vez que esté instalado.

Es muy importante que el presidente de la república, acompañado de su gabinete, conduzca el interregno con respeto de las exigencias constitucionales que al efecto se establecen, con la finalidad de contribuir a una próxima recomposición de la relación entre el poder ejecutivo y el nuevo congreso en el marco del Estado constitucional y orientado a la ciudadanía.

Bibliografía

• Carrillo, Marc (2017). Las atribuciones del Gobierno en funciones. Revista Española de Derecho Constitucional, [S.l.], n. 109, p. 121-154, abr. 2017. ISSN 1989-0648. Recuperable en: <https://recyt.fecyt.es/index.php/REDCons/article/view/57902
• Comisión Interamericana de Derechos Humanos (1986). Opinión consultiva OC-6/86
• del 9 de mayo. La expresión "leyes" en el artículo 30 de la Convención americana sobre derechos humanos solicitada por el gobierno de la República Oriental del Uruguay. Recuperable en:
• http://www.corteidh.or.cr/docs/opiniones/seriea_06_esp.pdf
• Santaolalla López, Fernando (2005). Interregno parlamentario y elecciones : excesos y defectos. Revista de Derecho Político, [S.l.], n. 63, mayo 2005. ISSN 2174-5625. Disponible en: <http://revistas.uned.es/index.php/derechopolitico/article/view/8960>

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[1] Expresión que Santaolalla utiliza para la Diputación Permanente en el caso español (2005, p. 99).

[2] Es verdad que en el caso de la disolución del parlamento español y de los sistemas parlamentarios en general, el gobierno también debe sustituirse después de las elecciones anticipadas, adoptando la forma de “gobierno en funciones” durante el interregno. Ello supone una disminución de su legitimidad de origen, justificando la exigencia de una restricción del ejercicio gubernamental orientado estrictamente al objetivo de gestionar institucionalmente la transitoriedad. En nuestro sistema presidencial atenuado, el presidente de la república no altera el periodo de su gobierno con motivo de la disolución del congreso y, por lo tanto, retiene su potestad de gobernar el país. No obstante, los criterios de prudencia y autorrestricción sí pueden trasladarse a la función temporal y extraordinaria que asume el poder ejecutivo de legislar a a través de los decretos de urgencia.