Proceso competencial: pertinencia procesal para revisar distribución del poder público

Por Beatriz Ramírez Huaroto

Abogada, magistra en Derecho Constitucional y doctoranda en Derecho por la PUCP. Diplomada en Argumentación Jurídica por la PUCP y la Universidad de Alicante. Docente universitaria y autora

de varias publicaciones en temas jurídicos.

El conflicto de fondo 

El proceso competencial planteado por el Poder Ejecutivo tiene como fundamento un conflicto de competencias que involucra la atribución del Congreso de la República para declarar la vacancia presidencial, reconocida en el artículo 113 de la Constitución. Se señala que el uso arbitrario de esta competencia mermaría la competencia de la Presidencia de la República de dirigir la política general del gobierno, conforme a los artículos 112 y 118.3 de la Constitución. La argumentación desplegada en la demanda sostiene con acierto que ello colisiona con lo prescrito por el artículo 117 de la Constitución, que otorga a la presidencia una especial protección constitucional y que, en esa medida, afecta también la separación de poderes entendida como equilibrio entre estos, reconocida en el artículo 43 de la Constitución. 

Este conflicto de competencias, así como los previos que han enfrentado, por ejemplo, al Poder Ejecutivo con el Poder Judicial confrontan los alcances de la distribución del poder; si la Constitución nació como una forma de regular y limitar el poder público, los problemas en torno a la distribución del poder son canalizados actualmente por mecanismos constitucionales de carácter jurisdiccional (Neyra, 2009, pp. 49-50; Sosa, 2016, pp. 66-68). En 2007, el Tribunal Constitucional, siguiendo doctrina española, definió la tipología de los conflictos de competencias más allá de su formulación clásica (fundamentos 17-19). Allí se formuló un tipo de conflicto competencial que es el que actualmente se discute: el conflicto competencial por menoscabo de atribuciones en sentido estricto. Así, en los conflictos de atribuciones entre poderes del Estado, el órgano o poder demandante señala que sus atribuciones son perturbadas por un acto o comportamiento que se considere ilegítimo del órgano o poder demandado, y que le ocasiona un perjuicio porque interfiere en su esfera de competencias, porque le impide ejercitar atribuciones propias, porque obstaculiza la eficacia de sus actos, o porque turba su independencia como poder del Estado (fundamento 19). 

En el caso materia de análisis, lo que se argumenta es justamente que el Congreso estaría haciendo un uso indebido de una competencia constitucionalmente atribuida y que esto está repercutiendo en el ámbito de otra competencia asignada a otro órgano constitucional, el Ejecutivo. Esta perspectiva supone que no existe un conflicto en abstracto en relación a la titularidad de las competencias, sino a la forma cómo se ejercen: es el ejercicio de las mismas lo que afecta de modo indebido el ámbito de otro órgano constitucional. Este fue el caso del conflicto competencial que el Congreso interpuso contra el Ejecutivo con ocasión de la disolución del Congreso; en esa ocasión, el Tribunal Constitucional consideró que esta vía procesal “resulta de importancia justamente para dirimir las controversias que se susciten en torno a las atribuciones asignadas directamente por la Constitución o las leyes orgánicas que delimiten los ámbitos propios de los poderes del Estado y, en consecuencia, el desarrollo del sistema democrático requiere que [esos casos] sean deliberados y resueltos por este órgano de control de la Constitución” (2020, fundamentos 7-8).

El punto central a determinar es el alcance de la competencia del Congreso para declarar la vacancia y si esta es una forma de control político. A nivel de la región de América Latina y el Caribe, existe una común necesidad de precisar cuáles son los mecanismos de control político que ejercen en los parlamentos de cada país respecto de quienes ejercen la presidencia. El tema adquirió tal relevancia que en su momento la Corte Interamericana de Derechos Humanos empezó, a pedido de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, un proceso de opinión consultiva para delimitar los juicios políticos, lo que quedó sin término (2018).

El conflicto competencial bajo análisis es pertinente porque permitirá delimitar la forma constitucional de ejercicio de la facultad reconocidas al Congreso en el artículo 113 y dar consistencia a las distintas situaciones de hecho que allí se incorporan. Sin embargo, aparece como poco pertinente el cuestionamiento contra el artículo 89-A del Reglamento del Congreso, introducido en 2004, porque el conflicto competencial no se avoca al control normativo (Neyra, 2009, pp. 96-102). A pesar de ello, en el numeral 44 de la demanda planteada por el Ejecutivo se señala que este artículo es inconstitucional, lo que no es objeto del proceso competencial, aunque en este se fije una interpretación constitucional respecto de la atribución parlamentaria de decidir en torno a la vacancia presidencial para delimitar esa competencia.

 

La debatida cautelar 

En este conflicto competencial no está en duda la finalidad de la medida cautelar en abstracto, medida que busca neutralizar la posible ineficacia del proceso principal para garantizar una tutela efectiva de lo reclamado en la demanda. La duda surge en torno a si se cumplen los requisitos que el mismo Tribunal ha establecido para los conflictos competenciales.

Siguiendo lo decidido por el máximo órgano de control constitucional en el marco de la demanda competencial interpuesta por el Congreso contra el Ejecutivo, las medidas cautelares que son posibles en un proceso cautelar están sujetas a una serie de requisitos. Los requisitos para interponer una cautelar son además de la conocida verosimilitud o apariencia del derecho invocado, así como del peligro en la demora, que se verifique la adecuación de la pretensión. Esto significa que el pedido cautelar sea congruente, proporcional y correlacionado con lo que se pretende asegurar, incorporando criterios de razonabilidad y utilidad a fin de no poner en riesgo innecesariamente las competencias de la parte demandada. Un criterio adicional a tomar en cuenta es la posibilidad de reversibilidad de la medida, de forma que al tomarse una decisión definitiva pueden retratarse las cosas al estado anterior a la cautelar (2019a, fundamento 6).

El debate en torno a la pertinencia de la medida cautelar antes de la fecha en que se ha citado al Presidente de la República a comparecer ante el Pleno del Congreso, radica en si el pedido de suspensión del procedimiento de vacancia en curso cumple los requisitos analizados, los que deben ser concurrentes conforme a lo establecido por el Tribunal Constitucional. 

Es posición de la autora que el requisito de proporcionalidad de la medida no se cumple. Este requisito supone que no solo se evalúe la idoneidad de la medida, sino que se analice su necesidad; es decir, que no exista una medida alternativa que sea menos lesiva de la competencia a ser recortada, pero que a la vez asegure la misma o mayor protección a la competencia que se señala que se afecta de forma ilegítima (Tribunal Constitucional, 2005, fundamento 109). ¿Cuál sería esa medida alternativa? Tener deferencia con la continuidad del procedimiento parlamentario en tanto es posible que el día de la votación sobre la moción de vacancia no se alcancen los votos suficientes para ello, los 87 previstos actualmente en el Reglamento del Congreso de la República. Esta medida alternativa afecta de menor medida la competencia del Congreso en tanto hace que no sea necesario interrumpir el procedimiento cuestionado. El momento cautelar apropiado sería entonces el que se presente ante la aprobación de la moción de vacancia, no antes de ello.

Está en manos del Tribunal Constitucional resolver la controversia de fondo y cautelar. Y que el conflicto se dirima por ese canal institucional fortalece nuestro conflictivo contexto nacional. 

Referencias

Corte Interamericana de Derechos Humanos. (2018). “Corte IDH decidió no continuar con el trámite de opinión consultiva sobre juicios políticos”. Comunicado de prensa CP-21/18. https://www.corteidh.or.cr/docs/comunicados/cp_21_18.pdf

Neyra Zegarra, Ana. (2009). “Conflictos de competencia. ¿existen diferencias entre acudir al proceso competencial y al proceso de inconstitucionalidad?”. Gaceta Constitucional, número 20, pp. 91-104. 

Neyra Zegarra, Ana. (2008). “Conflictos de competencia. ¿Existen diferencias entre acudir al proceso competencial y al proceso de inconstitucionalidad?”. Gaceta Constitucional, número 3, pp. 49-64. 

Sosa Sacio, Juan Manuel. (2016). “Proceso competencial, forma de estado unitario y descentralizado, y test de competencia”. Avanzada, Revista de Derecho y Ciencia Política, número 8, pp. 65-82.

Tribunal Constitucional del Perú. (2019b). Expediente 006-2019-CC/TC. Sentencia: 14 de enero de enero de 2020.

Tribunal Constitucional del Perú. (2019a). Expediente 006-2019-CC/TC. Auto: 29 de octubre de 2019.

Tribunal Constitucional del Perú. (2007). Expediente 006-2006-CC/TC. Sentencia: 12 de febrero de 2007.

Tribunal Constitucional del Perú. (2005). Expedientes 050-2004-AI/TC, 051-2004-AI/TC, 004-2005-AI/TC, 007-2005-AI/TC, 009-2005-AI/TC. Sentencia: 3 de junio de 2005.