Por: Hubert Wieland
Conroy
Magíster en Derecho con mención en Derecho Constitucional
El referéndum suele ser entendido,
en el Derecho Constitucional, como el derecho de la ciudadanía a ratificar o
rechazar, mediante una votación popular, un proyecto normativo aprobado
previamente por el órgano representativo, y que solo entrará en vigor en caso
de una votación popular favorable. El referéndum, así definido, puede ser
obligatorio o facultativo.
Es obligatorio cuando así lo dispone expresamente la Constitución, de
manera que el proyecto normativo en cuestión solo podrá entrar en vigor si es
ratificado por la ciudadanía. Y es facultativo,
en cambio, si su celebración tiene lugar únicamente a solicitud de algún agente
habilitado para ello por la Constitución. Si el referéndum no es solicitado
dentro de un plazo determinado, el proyecto normativo será promulgado y entrará
en vigor.
En la Constitución Política del
Perú en vigor, el referéndum figura en dos de sus títulos: en el Título I – De
la persona y de la sociedad; y en el Título VI – De la Reforma de la
Constitución.
Referéndum
como derecho de participación ciudadana directa
En el Título I, el referéndum
aparece primero como un derecho
fundamental a participar, en forma individual o asociada, en la vida
política, económica, social y cultural de la Nación, para lo cual los
ciudadanos tienen, conforme a ley, el derecho “de referéndum” (Art. 2 inciso
17). Y luego como un derecho político de conformidad con los
artículos 31 y 32.
El artículo 31 dispone que “los ciudadanos tienen derecho a participar
en los asuntos públicos mediante referéndum”, y el artículo 32 estipula las
materias que “pueden ser sometidas a
referéndum”. Queda así en evidencia la naturaleza facultativa del referéndum en
el Perú. Entre las materias aludidas, conviene poner en relieve “la reforma
total o parcial de la Constitución” y “la aprobación de normas con rango de ley”.
Estos dos derechos de
participación ciudadana directa significan indubitablemente que los ciudadanos
tienen todo el derecho a solicitar la convocatoria misma de una votación
popular con el propósito de ratificar o rechazar un proyecto normativo
previamente aprobado por el órgano representativo, y no únicamente el simple
derecho a participar en tal votación mediante la emisión de un voto.
Y esto es absolutamente
fundamental: el derecho de referéndum estipulado en el Título I de la
Constitución significa que únicamente la ciudadanía está facultada para poner
en movimiento el procedimiento de referéndum. Ni el Ejecutivo ni el Legislativo
lo pueden hacer.
Pero, por otro lado, resulta igualmente
imprescindible establecer un plazo razonable para que una fracción de la
ciudadanía interesada pueda recolectar las firmas necesarias (10% del
electorado según la Ley 26300 – Ley de los Derechos de Participación y Control
Ciudadanos) para solicitar que un proyecto normativo sea sometido a referéndum,
antes
de su promulgación por el Presidente de la República. Ese plazo, sin embargo,
no está estipulado ni en la referida Ley 26300 ni en el Reglamento del Congreso
de la República. Por tal motivo, este derecho ciudadano no puede ser ejercido de
manera efectiva según la normatividad vigente en el Perú.
Referéndum
como facultad del Congreso de la República
Según el artículo 206, que es el único artículo del Título VI de la
Constitución, “toda reforma constitucional debe ser aprobada por el Congreso
con mayoría absoluta del número legal de sus miembros, y ratificada mediante
referéndum. Puede omitirse el referéndum cuando el acuerdo del Congreso se
obtiene en dos legislaturas ordinarias sucesivas con una votación favorable, en
cada caso, superior a los dos tercios del número legal de congresistas”.
Esto significa dos cosas. En
primer lugar, que todo supuesto de reforma constitucional, indistintamente de su
materia o alcance, debe ser necesariamente aprobado por el Congreso de la
República. Y en segundo lugar, que una ratificación resulta indispensable, ora por
la ciudadanía mediante votación popular si la aprobación hubiera sido efectuada
solo por mayoría absoluta, ora por el mismo Congreso si el número de votos
favorables de la aprobación inicial hubiera superado los dos tercios de los
congresistas, y siempre en la legislatura ordinaria siguiente.
Nótese que este artículo
constitucional se limita a disponer que el referéndum “puede ser omitido” y no que “debe
ser omitido”, lo que significa que nada impide que una reforma constitucional
sea sometida a votación popular, a pesar de haber sido aprobada y ratificada
según el procedimiento que permite la omisión del referéndum. Queda nuevamente en
evidencia la naturaleza facultativa del referéndum que se mencionó al inicio de
este escrito.
Pero nótese también que, así
regulada la reforma constitucional, la aprobación previa por el Congreso de un
proyecto de reforma constitucional aparece como una condición sine
qua non de una eventual ratificación o rechazo mediante referéndum.
Esto significa que la ciudadanía
podría rechazar una reforma constitucional mediante referéndum, convocado por
el propio Congreso, si la reforma hubiese sido aprobada por mayoría simple, o
convocado por la ciudadanía al amparo del citado artículo 32 de la
Constitución, si la reforma hubiese sido aprobada y ratificada por el Congreso
mediante el procedimiento que permite la omisión del referéndum. Recuérdese que
el artículo 206 dispone que el referéndum “puede” ser omitido y no que “debe” serlo.
Pero lo que no resulta viable,
bajo ningún punto de vista, es que se pretenda que la ciudadanía apruebe de
manera directa mediante votación popular un proyecto de reforma constitucional
que no
hubiera sido previamente aprobado por el Congreso de la República. La
aprobación congresal previa es así una condición sine qua non de toda
reforma constitucional.
Referéndum
e iniciativa legislativa
El referéndum en el Perú no puede
ser entendido de manera cabal y completa si no se tiene en cuenta su
vinculación con el derecho de iniciativa legislativa. Y lo que es más, el
referéndum en el Perú, en tanto derecho ciudadano, se puede utilizar únicamente
de manera conjunta con el derecho de iniciativa legislativa. Veamos cómo.
El derecho de iniciativa
legislativa, como su nombre lo indica, es el derecho de la ciudadanía a
presentar proyectos de ley ante el Congreso de la República. Así lo estipula
expresamente el artículo constitucional 31, como ya se ha visto, pero también
el artículo 107, en el capítulo constitucional sobre la formación y
promulgación de las leyes. Este derecho está también regulado por la Ley 26300,
y sus elementos más importantes son: 1) el proyecto legislativo ciudadano debe
estar respaldado por un número de firmas no menor del 0.3% del electorado
nacional (Art. 11), lo que equivale a unas 45,000 firmas; y 2) el proyecto
legislativo ciudadano debe ser dictaminado y votado por el Congreso en un plazo
de 120 días calendario (Art. 13).
Como se puede apreciar, un
proyecto legislativo presentado por la ciudadanía al Congreso de la República
no es un proyecto que pueda ser puesto de lado, simple y llanamente. Muy por el
contrario, el Congreso está en la obligación legal de darle trámite en un lapso
preciso de 120 días calendario.
Mas, si el Congreso optase por
rechazar el proyecto normativo ciudadano u optase por aprobarlo con
modificaciones sustanciales que desnaturalicen el proyecto original, la
ciudadanía tiene derecho a solicitar que su proyecto original sea sometido a
referéndum. En efecto, así lo disponen expresamente el artículo 16 de la Ley 26300: «el Proyecto de ley rechazado en el
Congreso puede ser sometido a referéndum conforme a esta ley», así como el artículo 41 de la misma ley, que
estipula básicamente lo mismo. Este derecho, por cierto, vale únicamente para iniciativas legislativas,
pero no para iniciativas de reforma
constitucional.
Esto
significa que los proponentes de la iniciativa legislativa ciudadana en
comentario tendrían que agregar un número considerable de firmas para pasar del
0.3% al 10% de la población electoral, lo que puede resultar sumamente oneroso
en términos tanto de tiempo como de recursos. Diez por ciento de la población
electoral equivale aproximadamente a un millón y medio de firmas, pero esta
condición no está en la Constitución, sino en la Ley 26300.
Comentarios
finales
En el Perú, solo la ciudadanía
está facultada para solicitar que se someta a referéndum un proyecto de norma
con rango de ley, a condición de tratarse de un proyecto presentado al Congreso
de la República por la propia ciudadanía mediante el ejercicio del derecho de
iniciativa legislativa.
En
realidad, una votación popular para aprobar un proyecto normativo propuesto por
la propia ciudadanía, pero rechazado por el Congreso no constituye un
referéndum sino, más bien, un acto de democracia directa.
El derecho
de referéndum, no obstante su definición, no ha sido regulado para que la
ciudadanía pueda ejercerlo en relación con un proyecto de norma con rango de
ley aprobado por el Congreso antes de su promulgación por el Presidente de la
República.
Todo proyecto de reforma constitucional
debe ser aprobado previamente por el Congreso de la República antes de ser
ratificado mediante referéndum o por el Congreso mismo con una votación
calificada en dos legislaturas ordinarias sucesivas.
Consecuentemente, ningún proyecto
de reforma constitucional podría ser aprobado directamente por la ciudadanía
mediante referéndum si es que no ha sido aprobado previamente por el Congreso
de la República.
Miraflores, 30 de julio de 2018