Arnaldo
Sampaio de Moraes Godoy
Docente en Teoría General de La Facultad de Derecho de la Universidad de Sao Paulo-SP. Doctor y Master en Filosofía del Derecho y del Estado de Pontificia Universidad Católica de Sao Paulo- PUC-SP. Consultor de la Unión en Brasil.
El presidencialismo tradicional (...) el que copiamos
de los Estados Unidos, tiene un grave defecto. El Presidente es fuerte para
favorecer o punir, pero débil para transformar. Promete, pero no cumple. El régimen
fue diseñado para frenar la política de transformación, perpetuando los impases
sobre los proyectos de cambio (...) para resolver nuestros problemas, tenemos
que hacer nuestras instituciones. De nada sirve rebelarnos contra la falta de
justicia si no nos rebelamos también, contra la falta de imaginación.
Roberto Mangabeira
Unger, A Segunda Via- Presente e Futuro do Brasil, São Paulo:
Boitempo, 2001, p. 124.
El
objetivo del presente artículo consiste en identificar cómo se construyó a lo
largo de la experiencia política brasileña un presidencialismo imperial, centrado en la híper dimensión de la imagen del presidente. En el imaginario popular
brasileño, el Jefe del Ejecutivo es en quien se depositan todas las esperanzas,
responsables de todos las equivocaciones y frustraciones, fuente de todas las
iniciativas de éxito. La tipología weberiana de carisma explica, entre otras cosas, el frenesí del presidencialismo popular, investigado en
este artículo.
La
propaganda presidencial fue muy fuerte en el Estado de Sao Paulo, en especial en
la Facultad de Derecho de Largo de San Francisco, de donde salieron incluso presidentes
de la República, como Prudente de Moraes y Campos Salles. Se retoma la bajísima
participación política durante el Imperio y se da sustancia a la proclamación
de La República y la instauración del presidencialismo como acomodación de las
clases dominantes. Se insiste en la ambigüedad con la experiencia
norteamericana; apologética en Rui Barbosa y demasiado cética en Eduardo prado.
Se
busca demostrar las varias comprensiones que las constituciones tuvieron en relación
al Presidente, que fue el Jefe Ejecutivo
de la Nación, aquel que ejerce
el Poder Ejecutivo,
autoridad suprema del Estado,
nuevamente aquel que ejerce el Poder Ejecutivo,
después aquel que ejerce el Poder
Ejecutivo apoyado por los Ministros de Estado,
definición reproducida en la Enmienda de 1969, así como la Constitución
vigente hoy en día.
Se
busca identificar la cantidad de responsabilidades. La imposibilidad de que el
Presidente sea omnipresente y omnisciente, exige régimen de delegación, lo que
justifica en extremo, el dogma de la mística
ministerial. También hay registro relativo a las prerrogativas que el Acto Institucional
n° 5 de 1968 otorga al Presidente de la República. En el contexto de aquel acto
de excepción los poderes presidenciales eran limitados, no con respecto a las
libertades públicas o individuales. Es un tiempo de triste recuerdo que es presentado
como asentamiento necesario en la construcción del presidencialismo brasileño.
El
presidencialismo es el sistema del gobierno que adoptamos en Brasil con la
Proclamación de la República el 15 de noviembre de 1889. La caída del Imperio
habría ocurrido básicamente por causa de la pérdida del apoyo de la Dinastía
Braganza, lo que ocurrió a partir de los hechos de la Cuestión Social
(abolición de la esclavitud), de la Cuestión Religiosa (una querella entre el
Emperador y la Iglesia, entre otros sobre la validad de los decretos papales en
Brasil) y la Cuestión Militar (una disputa entre el Imperio y algunos oficiales
del Ejército sobre la punición de militares que se pronunciaron públicamente
acerca de un proyecto de ley que trataba del montepío en las Fuerzas Armadas).
La
crisis del Segundo Reinado se arrastró desde 1870 hasta 1880; se tiene (…) el inicio del Movimiento Republicano y los
conflictos del gobierno imperial con el Ejército y la Iglesia (..) además, el
camino que tomó el problema de la esclavitud provocó el desgaste en las
relaciones entre el Estado y sus bases de apoyo.
Militares, clérigos, hacendados y diplomados derrumbaron un régimen que duró 77
años. Brasil era la única monarquía en América.
La
bajísima participación popular marcó el movimiento, circunstancia narrada de
modo irónico por Machado de Assis que fue testigo ocular de
los hechos,
en la expresiva escena del anuncio de la Confitería
do Custodio, cumbre de la sátira política machadiana en Esaú e Jacob.
Fue
fuerte también la influencia del pensamiento positivista, que más tarde quedaría
grabado en nuestra bandera republicana, con el fragmento de la premisa de Augusto
Comte, Orden y Progreso. El positivismo cautivo a los militares. Uno de
sus mayores seguidores, Benjamin Constant era profesor de la Escuela Militar;
más adelante fue Ministro de Guerra y posteriormente fue Ministro de
Instrucción Pública. Muy influyente, fue el gran propagandista del positivismo
en el medio militar.
La cuestión abolicionista se arrastraba desde la Proclamación
de la Independencia, siempre marcada por la intensa presión inglesa. Internamente fue el núcleo
de debate como propósito de la modernización de Brasil, a la par naturalmente de
la predicación humanista que marcó la trayectoria de Joaquim Nabuco, para quien la esclavitud
era una ilegalidad flagrante, elegida como eje de un
proyecto de reforma social. Estábamos entre los
últimos en abolir la esclavitud en el continente americano. Se asocia nombre de
Joaquim Nabuco a esa lucha.
En el Imperio
(1822-1889) la ciudadanía era restricta, exclusiva y excluyente. Y de arriba abajo, los
protagonistas de esa pantomima de democracia desconocían las razones por las
cuales muchas veces eran candidatos o elegidos. La propaganda
republicana cuestionaba nuestro atraso institucional; en esa estrategia,
militares y la creciente capa urbana se aproximaron; el impulso modernizador
fue el fuertísimo componente de una revolución
burguesa brasileña.
La
primera de las intervenciones militares en la política brasileña, la Proclamación de la
Republica resultó del movimiento que contó también con el apoyo de una pequeña
burguesía urbana,
canalizada por una obsesión del Ejército, que sacó a nuestro
primer presidente, el representante del Estado de Alagoas, Manoel Deorodo da
Fonseca.
Como
fue dicho al inicio de este trabajo, el presidencialismo está conectado al
movimiento republicano, del cual es una de las expresiones más emblemáticas. Así,
se vincula a la predicación de los republicanos históricos en São Paulo, a Rangel
Pestana, Américo de Campos, Francisco Glicerio y Bernardino de Campos. La propaganda republicana
también fue muy fuerte en la Facultad de Derecho de Largo de San Francisco,
donde estudiaron Silva Jardim, Riu Barbosa, Prudente de Moraes, Campos Salles, así
como un grupo de gauchos enganchados al positivismo que fueron a estudiar en Sao
Paulo, como Julio de Castilhos, Pinheiro Machado, Silveira Martins y Assis
Brasil.
Fue
intensa también la conexión del profesional liberal brasileño con la ola
republicana en momentos que permeaba entre la euforia y la desilusión, este último
sintetizado en la frase no era esa la República
de mis sueños, de Saldanha Marinho, que era bachiller en Derecho de la
Facultad de Recife.
El
federalismo y el presidencialismo cautivaban a los bachilleres, sin embargo, no
había—efectivamente—una programa educativo definido que no trascendiera el
cientifismo del ideal positivista, lo que desde el punto de vista de un
proyecto de cultura, hacía del republicanismo una utopía que valía más por el
anti monarquismo. En este contexto, el ser bachiller significará esencialmente,
un modo de profesionalización de la política; realizando en el límite,
una culturología del estado.
El profesional independiente se veía insertado de la República, como dice la
siguiente citación de Rui Barbosa:
Imponer a la República por su forma en lugar de
recomendarla por el valor de sus utilidades, sería introducir la superstición
en la política. Las formas, que no corresponden al espíritu, la acción viva, a
la existencia interior, son máscaras de impostura. La república es la
democracia y la libertad en la ley. Después que la forma viola a la justicia,
oprime al individuo o falsea el voto de la nación, la república está en
contradicción consigo misma. El culto que le proclaman, será entonces el de los
falsos dioses. Y, idolatría señores, no quiere decir otra cosa que: religión de
la mentira, idiotice del religionario. Solo las malas repúblicas la pueden
tener. La verdadera república no quiere fanatismos: se contenta con la devoción
reflejada, el entusiasmo inteligente de servidores audaces, francos, que no
temen al remedio y la censura. De esa especie soy republicano. Quiero la república
justa, la república libre, la república popular. No someto la sustancia a la
forma, hago hincapié en armonizar una con la otra.
Una
serie de manifiestos republicanos
antecedió al golpe de 1889. Se recoge se esos textos
la síntesis doctrinaria marcada por la ética absoluta (calificada por una
intransigente defensa de honor), por cierto despotismo esclarecido (del cual el
presidencialismo puede ser heredero directo), por crítica radical a la
monarquía y a las instituciones monárquicas, por un federalismo también radical
(su más expresivo elemento, desde el punto de vista de la Ciencia Política),
por la predicación de la imaginaria fraternidad americana a la par de una
comprobada e intensa inspiración liberal, que remonta a la obra de Thomas Paine.
El
golpe en la Monarquía fue dado por los militares que (...) liderados por
Deodoro y Benjamin Constant, sentían los
tiempos maduros para la purificación del cuerpo político.
El Emperador dejó Brasil; su ausencia deprimió a
sus amigos más cercanos; la proclamación de Deodoro,
que vale como un discurso de posesión, marcó una nueva formulación que la Republica
pretende fijar—la ciudadanía--, así como la expectativa de que los nuevos
tiempos serían conducidos por una autoridad ungida por la voluntad popular, que
es la marca ideológica más recurrente en el presidencialismo brasileño:
Conciudadanos- el pueblo, el ejército y la armada
nacional, en perfecta comunión de sentimientos con nuestros conciudadanos
residentes en las provincias, acaban de decretar la deposición de la dinastía
imperial y consecuentemente la extinción del sistema monárquico representativo.
Como resultado inmediato de esta revolución nacional, de carácter esencialmente
patriótico, acaba de ser instituido un gobierno provisorio, cuya misión es
garantizar el orden público, la libertad y el derecho de los ciudadanos (…). El
gobierno provisorio, un simple agente temporario de la soberanía nacional, es
el gobierno de la paz, de la libertad, de la fraternidad y del orden. En el uso
de las atribuciones y facultades extraordinarias que tiene para la defensa de
la integridad de la Patria y del orden público, el gobierno provisorio, por
todos los medios a su alcance, permite y garantiza a todos los habitantes de
Brasil, nacionales y extranjeros: la seguridad de la vida y de la propiedad, el
respeto a los derechos individuales y políticos, salvadas las limitaciones
exigidas por el bien de la Patria y por la legítima defensa del gobierno
proclamado por el pueblo, por el ejército, por la armada nacional (…). El
gobierno provisorio reconoce y cumple con los compromisos nacionales contraídos
durante el régimen anterior, los tratados subsistentes con las potencias
extranjeras, la deuda pública externa e interna, los contratos vigentes y demás
obligaciones legalmente constituidas.
La
atracción por los Estados Unidos se reveló inmediatamente. Y es nítida en la
acción y en la influencia de Rui Barbosa. Esta es muy fuerte
también en la prensa, como se nota enseguida en el fragmento reproducido. El
abogado discutía la opción constitucional de realizar elecciones directas para
Presidente, al contrario de lo que ocurría en los Estados Unidos. La opción
rebelaba algún excepcionalísimo, aunque obviamente resultantes de nuestras
características peculiares. Copiamos, pero adaptamos. Es lo que se alcanza en
el mensaje de Rui en los diarios de la época:
(…) La
convención americana de 1787, en la constitución con que dotó Estados Unidos y
los miembros del Gobierno Provisorio de 1890, en el plano constitucional del
cual salió resultado la constitución brasileña de 1891, se empeñaban celar la
pureza del cuerpo legislativo y asegurar realmente a la nación, la elección de
su primer magistrado, excluyendo a los miembros de la legislatura de los
comicios destinados a elegirlos. En el sistema de la constitución americana el
electorado presidencial se compone por tantas unidades, en cada estado, como a
las sumas de sus representantes junto a la suma de sus senadores en las cámaras
federales (…) Comprendemos, alabamos y queremos que se acompañe a América del
Norte, en sus principios, en sus virtudes, en sus instituciones. Pero ir a
exhumar a la patología de sus molestias extinguidas, una enfermedad cuya cura
los americanos celebran con desvanecimiento, para convertirla en un modelo de
adaptación constitucional, inyectarse un virus peligroso como el capricho de
quien no se contaminará con una vacuna preservadora, puede ser gran cosa: pero
el sentido común o por lo menos, el nuestro no le alcanza la trascendencia.
Contra
el filo-americanismo que atrapaba a
los organizadores de la República y del presidencialismo, se sublevaba Eduardo Prado, aristócrata entrañable que
protestaba contra la supuesta fraternidad americana:
Pensamos que es tiempo de reaccionar contra la locura
de la absoluta confraternización que se presenta entre Brasil y la gran
república anglosajona del que nos creemos separados, no solo por la distancia,
sino como por la raza, por la religión,
por la índole, por la lengua, por la historia y por las tradiciones de nuestro
pueblo. El hecho que Brasil y Estados Unidos se encuentren en el mismo
continente es un accidente geográfico al cual sería infantil atribuir una
exagerada importancia. ¿Dónde se vio en la historia que todas las naciones de
un mismo continente deben tener el mismo gobierno? y ¿dónde la historia nos mostró que esas naciones
tienen que ser hermanas a la fuerza? (…) la fraternidad americana es una
mentira
(…).
Sin embargo, se mantuvo el comportamiento apologético con
el modelo norteamericano, de donde copiamos nuestro sistema de gobierno
presidencialista. Las instituciones monárquicas fueron abominadas. La
organización de la República se hizo concomitantemente con la secularización del Estado; el modelo
presidencialista fue discutido y diseñado en ese contexto, el que marcó nuestra
primera constituyente republicana. En la redacción finalmente aprobada de la
constitución del 24 de febrero de 1891 el presidencialismo fue tratado en
sección propia, reservada al Poder Ejecutivo. Es una característica que
nos marca desde entonces. Como jefe electivo
de la Nación se indicó al Presidente
de la República, de la entonces denominada República
de los Estados Unidos de Brasil.”
Como condiciones (llamadas de esenciales) para la elección del Presidente, se exigía que el
candidato fuera brasileño nato, que estuviera en el ejercicio de sus derechos
políticos y que fuera mayor de 35 años. La regla se mantiene
hasta los días de hoy.
Se preveía una nueva elección en la hipótesis de haber
vacante vacía, por cualquier razón, antes del cumplimiento de dos años de
mandato, de otra forma, el Vicepresidente
asumiría y concluiría el mandato para el cual había sido elegido. El mandato
presidencial previsto era de 4 años; y se vedaba la reelección para el
siguiente periodo. El debate aún es actual.
La Constitución
disponía también sobre el juramento del Presidente en el acto de posesión (se
denominaba afirmación) ante el STF. El Presidente y el Vicepresidente
estaban prohibidos de salir del territorio nacional, sin el permiso del
Congreso, bajo la pena de perder el cargo. La regla continuará.
Las
elecciones serían por sufragio directo de la Nación y por mayoría absoluta de
votos. Se disponía también que
si ninguno de los candidatos conseguía alcanzar la mayoría absoluta de los votos,
el Congreso elegiría por mayoría de votos presentes a aquel que haya obtenido
las dos votaciones más elevadas en la elección directa. Se preveía también que
en caso de empate se consideraría elegido al candidato con mayor edad.
Había
alguna protección contra los maleficios del nepotismo, pues la Constitución de
1891 declaraba como ilegibles, para los cargos de Presidente y Vicepresidente a
los parientes sanguíneos de 1º y 2º grados y otros familiares del Presidente o
Vicepresidente que se encontraban ejerciendo su función en el momento de la
elección, o que hubiera dejado el cargo hasta 6 meses antes del referido pleito.
Las competencias
presidenciales eran minuciosamente definidas en la Constitución, disposiciones
que en líneas generales persisten hasta el modelo contemporáneo. Competía privativamente al Presidente, de acuerdo
con nuestra primera Constitución Republicana, en el contexto de las atribuciones del Poder Ejecutivo,
promulgar y hacer publicar las leyes y resoluciones provisorias; así como
expedir decretos, instrucciones y reglamentos para su fiel ejecución. Todavía no se pensaba en
medidas provisorias, que copiamos de Italia, en la Constitución de 1988.
Con
relación a la organización de su Gobierno, detenía competencia para nombrar y
despedir libremente a los Ministros de Estado; para ejercer o designar al
comandante supremo de las fuerzas de tierra y mar, en caso de guerra; y también
para administrar el ejército y la armada, distribuyendo las respectivas fuerzas. El Presidente era quien
declaraba la guerra y hacia las paces (con autorización del Congreso), o en casos de invasión o
agresión extranjera, podía hacer inmediatamente la referida declaración.
Incumbía
también al Presidente convocar al Congreso para reunión extraordinaria. Era el Presidente quien
nombraba a los jueces federales mediante una propuesta del Supremo Tribunal. Desde entonces era el Presidente
quien nombraba a los miembros del Supremo Tribunal Federal y a los Ministros Diplomáticos,
sujetos a la aprobación del Senado. También era el Presidente
quien conducía la política internacional. La declaración de estado
de sitio, en cualquier punto del territorio nacional, en caso hubiera agresión
extranjera o guerra civil (conmoción intestina, en la expresión de la propia
Constitución de 1891) era una prerrogativa más del presidente.
Con
relación a los Ministros de Estado, la Constitución consignaba que eran agentes de la confianza del Presidente los
que suscribían los actos. Los Ministros eran
auxiliares del Presidente, con prerrogativa para presidir los respectivos ministerios, en los cuales se dividía la
Administración Federal.
La Constitución
de 1891 disponía también sobre crímenes de responsabilidad del Presidente, que sería procesado y
juzgado por el STF en los crímenes comunes, después que la Cámara declarara
procedente la acusación, y por el Senado en los
casos de crímenes de responsabilidad, nombrados aquellos
crímenes que atentasen en contra, en el exacto lenguaje de la Constitución, la
existencia política de la Unión; la Constitución y la forma del Gobierno Federal;
el libre ejercicio de los poderes políticos; el gozo y ejercicio legal de los
derechos políticos e individuales; la seguridad interna del país; la integridad
de la administración; la guarda y empleo constitucional del dinero público, así
como finalmente, las leyes presupuestales votadas por el Congreso.
Rui
Barbosa colaboró intensamente en la redacción de los dispositivos referentes a
las competencias y responsabilidades del Presidente de la República. Una comisión
de juristas nombrada por el Gobierno Provisorio de Deodoro da Fonseca, por
intermedio del Dereto nº 29 del 3 de diciembre de 1889 y compuesta por Saldanha
Marinho, Americo Brasiliense, Santos Werneck, Rangel Pestana y Magalhães
Castro, presentó el texto inicial, que fue enmendado por Rui y posteriormente
enviado por el Gobierno Provisorio (con algunas pequeñas alteraciones) para la
Asamblea, que fijo el texto definitivo.
Se puede verificar—y comprobar—ese
tránsito conceptual y redaccional, en la definición del Presidente con sus Ministros.
Se lee primeramente, en el proyecto de la Comisión de Juristas formado por el Gobierno
Provisorio:
Como sus auxiliares en el ejercicio del Poder Ejecutivo,
el Presidente de la República nombrará para las diversas secretarias en que fuera
dividida la administración, conforme ley del Congreso a ciudadanos de su
confianza.
Rui
Barbosa alteró la redacción y propuso la siguiente formulación:
El Presidente
es auxiliado por los Ministros de Estado, agentes de su confianza que
referendan sus actos, y presiden cada uno a sus secretarias en que se divide la
Administración Federa .
El Gobierno
acató la sugerencia de Rui Barbosa y la envió al Congreso, como siendo redactada
por el mismo abogado, con dos pequeñísimas alteraciones de redacción:
El Presidente de la República es auxiliado por los
Ministros de Estado, agentes de su confianza, que le referendan los actos y
presiden cada una de las secretarias en que se divide la Administración Federa.
Por
fin, el Congreso adoptó y promulgó la siguiente versión:
El Presidente de la República
es auxiliado por los Ministros de Estado, agentes de su confianza que le
suscriben los actos, y cada uno de ellos presidirá a uno de los Ministerios en el
que se dividirá la Administración Federal .
Para los
efectos de la presente investigación se debe resaltar la insistencia para la confianza que debe haber entre el
Presidente y sus Ministros, expresión encontrada en las cuatro redacciones
arriba compiladas. La confianza es
atributo, razón e instrumento de la unidad
gubernamental, uno de los núcleos del sistema de gobierno presidencialista,
que la litigación intraguberbamental
tiende a minar. Esa unidad fue también captada por uno de los primeros
glosadores de la Constitución de 1891, João Barbalho, para quien:
Poder de acción y estando lista, expedita, desatada
y segura, el Ejecutivo corresponde mejor a su misión, siendo confiada a un sólo
hombre que a una asamblea, aunque sea poco numerosa. El ejemplo de Suiza con su
Consejo Ejecutivo, es un caso singular, explicable por las condiciones peculiares
y tradicionales de aquel país. La razón, la historia y el sentido común de los
publicistas aconsejan la unidad en la suprema magistratura brasileña (…) la
pluralidad tiene, además de todo, el efecto de dividir la responsabilidad del
poder y con eso la debilita, si no la anula completamente.
Otro
comentarista de la Constitución de 1891, Carlos Maximiliano, acentuó las
prerrogativas de mando, inherentes al mandato presidencial:
(…) el Presidente se limita a ejecutar lo que el Congreso
delibera: resuelve, impulsa, sugiere. Representa el Poder que actúa tanto por
cuenta propia como por indicación ajena (…) cumple las leyes; pero toma, por
mensaje o por medio de las Comisiones Permanentes, la iniciativa de proyectos,
concluye tratados, fomenta la industria y la agricultura, asegura el orden. No
es el brazo apenas; es el cerebro director del país rumbo a sus más altos destinos. Ejecuta las
deliberaciones del Legislativo y órdenes del Poder Judicial: pero, por su vez, prevé
y provee, vigilante y activo, evitando males y dando soluciones. El Congreso
resuelve de manera general, fijando normas o reglas jurídicas; los tribunales
actúan provocados por una acción concreta, determinando lo que corresponde a los
términos de ley y lo que transgrede; el Presidente ordena, en casos aislados,
lo que se hace y lo que deja de hacer. Su actividad es compleja y multiforme,
porque descubre y emplea medios apropiados para alcanzar los fines de utilidad
pública, conforme el Derecho determina o permite. Gobierna y administra,
resiste y agrede, hace diplomacia y mantiene la federación.
La
unidad gubernamental es el registro más recurrente en la comprensión de la
autoridad presidencial y en la jerarquía que resulta de ella, aun según Carlos
Maximiliano, para quien la división del trabajo sería necesaria, incluso como
último fundamento de la autoridad del Presidente:
La
dirección suprema es fuerte, eficiente y decisiva cuando es unipersonal (…)el
principio dominante en todos los países cultos, no constituye un obstáculo para
la división del trabajo. El Presidente es apenas el jefe del Poder Ejecutivo,
el supremo coordinador de esfuerzos y energía. Hay siete ministerios previstos
por el artículo nº 49; por lo tanto, debajo de la autoridad única existe la
multiplicidad, complejidad, variedad de empleos y funciones confiadas a miles
de ciudadanos, jerárquicamente
subordinados a las autoridades centrales.
Otro
autor clásico, Annibal Freire da Fonseca, es quien en monografía estudió al Poder
Ejecutivo, insistió en la necesidad de la unidad de la acción como instrumento
de plasticidad para el enfrentamiento de las múltiples tareas inherentes a la
Jefatura del Gobierno y del Estado:
(…) El Ejecutivo
funciona permanentemente. Destinado a impulsar y dirigir la acción
administrativa, no es posible negarle la plasticidad indispensable al mecanismo
gubernamental. Por eso todas las organizaciones políticas modernas sentían
orgullo de adoptar en la formación de este poder, las reglas que lo vuelvan
fuerte sin hacerlo absorbente, un propulsor de energía sin degenerar en
instrumento de opresión. En las democracias oprimidas por los conflictos de las
pasiones populares y por la erupción de instintos de revuelta, enaltece la
necesidad de resguardar los intereses supremos del Estado, por la constitución
de un gobierno capaz de resistir a la presión de elementos disolventes.
Fue
bajo la vigencia de la Constitución de 1891 que Deodoro da Fonseca renunció, en
un contexto de inestabilidad política marcada por la disolución del Congreso y
por el decreto de sitio. Fue sucedido por Floriano Peixoto, apodado como El Mariscal de Hierro. En su discurso de
posesión proferido el 23 de noviembre de 1891, el nuevo Presidente se comprometía
en combatir la crisis financiera, que había agonizado durante el periodo en que
Rui Barbosa había sido Ministro de Finanzas, la llamada crisis inflacionaria
del encilhamento (término adoptado por el gobierno para hablar del ordenamiento
financiero):
La administración de las finanzas públicas con la más
severa economía y la mayor fiscalización del empleo de la renta del Estado será
una de mis preocupaciones. Pueblos nuevos y cargados de deudas nunca fueron
pueblos felices y nada aumenta más las deudas de los estados que los gastos sin
proporción con los recursos económicos de la Nación, con las fuerzas vivas del
trabajo, de la industria y del comercio, lo que produce el desequilibrio de los
presupuestos, el malestar social, la miseria. Espero que, fiscalizada y
economizada la finanza pública, mantenido el orden en el País, la paz con las
naciones extranjeras sin quebrantar nuestro honor y de nuestros derechos,
animado el trabajo agrícola e industrial y reorganizado el régimen bancario,
los abundantes recursos de nuestro suelo vaporizarán progresivamente nuestro
medio circulante, depreciado con las permutas internacionales y fortificarán
nuestro crédito en el interior y en el exterior.
El
gobierno de Floriano fue marcado por mucha oposición, especialmente en el sur
del País, como la Revolución Federalista, que se inicio en Río Grande do Sul.
Fue el escritor Lima Barreto, quien no tenía razones para apreciar a Floriano y con quien el Mariscal que simpatizaba, que nos ofrece
prosaico retrato en la memorable escena de Policarpo Cuaresma, cuando el
antihéroe se encuentra con el Presidente:
Era vulgar y desoladora [la apariencia del Presidente].
El bigote caído, el labio inferior colgado y blando a la que se agarraba una
gran ‘mosca’, los rasgos flácidos y groseros; no había ni un diseño de la
quijada o la mirada que fuera propio, que revelara alguna dote superior. Era
una mirada muerta, llena de expresiones a no ser de tristeza que no le era
individual, pero nativa, de raza y todo él era gelatinoso- parecía no tener
nervios.
Los
civiles regresaron con Prudente de Moraes, paulista y republicano histórico. Con Prudente, la oligarquía consigue subir al poder (…) el
predominio de ésta en los Estados y la absorción de nuevos grupos, por medio de
alianzas, la llevan a luchar por la legalidad,
lo que habría justificado, incluso, la violenta represión a Canudos, que se
conoce en primicia por los relatos de Euclides da Cunha.
La expansión
de la producción agraria brasileña y su inserción en el comercio internacional a principios del siglo
XX, tuvieron también como resultado la concentración de poder en los estados
productores de los géneros de exportación, un paulista asumió el cargo después
de Prudente de Moraes. Comenzó la política del café con leche.
Campos Salles tomó posesión en 1898. En su primer pronunciamiento
explicó como entendía la relación entre los tres poderes y como insertaba la
función que ejercía en ese conjunto de instituciones políticas:
Defendiendo
intransigentemente y con el más estricto celo las prorrogativas concedidas al
poder que voy a ejercer en nombre del sufragio directo de la Nación, afirmo
aquí desde ahora, mi más profundo respeto ante la conducta de los demás
poderes, en la órbita de su soberanía. Esta actitud, que será rigurosamente
observada, dará fuerzas al depositario del Ejecutivo para, de su lado, oponer
obstinada resistencia a todos los intentos de invasión. El papel del Poder Judicial
en el juego de las funciones constitucionales vuelve más remotas sus relaciones
con los otros poderes. Es un poder que no lucha, no ataca, no se defiende: juzga.
Sin la iniciativa que cabe a los demás, su acción no se manifiesta, sólo cuando
es provocada. Fuera de esta región de paz y pureza, la única en la que reina la
justicia, su privilegio moral se deshace al soplo de las pasiones. Son más
directas y más frecuentes las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo.
Estos son los poderes que colaboran en estrecha alianza con la doble esfera del
gobierno y la administración; a ellos les compite mantener, como consecuencia
de su actividad común, una continua y armónica convergencia de esfuerzos para
el bien de la República. Es indiscutible – pues es de la naturaleza del propio régimen-
que cabe al Ejecutivo la iniciativa de medidas legislativas, de carácter
administrativo. Sin embargo, está claro que de nada servirá la acción conjunta
de los demás poderes, si el Legislativo rehusara su acuerdo, tomando una orientación
diversa o contraria .
Campos Salles
enfrentó la crisis financiera negociando con los banqueros ingleses, el llamado Funding Loan,
lo que hizo, en la visión de un estudioso de esa época, con prudencia y extraordinario criterio.
Otro paulista asumió el cargo después de Campos Salles, el también estudioso
Rodrigues Alves, labrador de café, interesado en el alza de los precios del
producto, pero que se habría sublevado contra ese lucro fácil, traduciendo
en su acción, una virtuosa política que parece marcar a los presidentes de
aquella época.
Un
representante de las oligarquías de Minas Gerais asumió el cargo después de
Rodrigues Alves se trata de Afonso Pena, que después de haber sido elegido,
paseó por el país en una pequeña comitiva, lo que fue fervorosamente divulgado
por los diarios del país. En la capital
pontificaba también el gaucho Pinheiro Machado, cuya obsesión republicana y
presidencialista venía de este el manifiesto
de 1870, que hizo mucho por la inestabilidad del régimen, resultante de sus modos
idiosincráticos de caudillo y de su política de
propósitos personales.
En una
percepción negativa, el presidencialismo de la Republica Vieja se realizó en el
coronelismo,
éste centrado en la figura del coronel,
denominación otorgada espontáneamente por
la población a aquellos que parecían detener en sus manos grandes pedazos del
poder económico y político. Se mantenía la autoridad
central en la figura del Presidente, que simboliza la elección nacional,
mediada por su partido, como deja claro Hermes da Fonseca (que era militar) en un
fragmento de su discurso de posesión:
El Presidente en nuestro régimen, especialmente en
las circunstancias en que se encuentra el país, no se debe alardear como
director de la política nacional: es la Nación y no él quien hace política. Sin
embargo, como ningún gobierno puede huir a la necesidad de apoyarse en las
fuerzas políticas organizadas, gobernaré como el partido que amparó mi
candidatura y que con mis ideas de administración se identificó; con él
desarrollaré las tesis anunciada en mi manifiesto electoral y con él trataré de
corresponder a la expectativa de los que no estaban afiliados al partido,
confiaron en mi patriotismo.
Había
un (…) sistema basado en la dominación de
una minoría y en la exclusión de una mayoría del proceso de participación
política (…) coronelismo, oligarquía y política de los gobernantes hacen parte
del vocabulario político republicano en análisis.
El coronel comandaba las bases locales, municipales, controlando a su gente y
representando en instancia inmediata al Gobernador que por su vez se acercaba
al Ejecutivo central, a quien apoyaba y de quien recibía favores.
Un linaje político informal – pero
con estructuras generales fijadas en el sistema de derecho público entonces
vigente – conectaba al Coronel con el Presidente. Las últimas bases de nuestro
presidencialismo estaban fincadas en los modelos de dominación local, que también
se mantenía por la compra de votos.
La década de 1920 conoció el intenso
movimiento político marcado por un ideal de salvación nacional, mediado por el
“tenientazgo”, movimiento militar que protagonizó la Rebelión de los 18 del Fuerte
de Copacabana
y que redundó en la Columna Prestes. Un pensamiento político
autoritario que se desarrolló en la primera República y que canalizó alguna
convergencia de interés con los grupos dominados, en la imagen del Leviatán benevolente,
no resistió a la formación de nuevas alianzas, que derrumbaron Washington Luis
en 1930, inaugurándose una nueva era de concepción y de acción de nuestro
presidencialismo.
Con
Getulio Vargas se anunció entre nosotros el triunfo de una categoría de
dominación weberiana, marcado por el carisma del jefe político y que el régimen
instaurado en 1930 representó plenamente, especialmente por estar
centrado en la figura del Presidente de la República. Se organizó después de la
Revolución de Sao Paulo – en la cual se registró una victoria gubernamental
sobre los constitucionalistas paulistas—una Asamblea Nacional Constituyente,
que preparó una Constitución que tuvo poca duración (1934-1937), pero permitió
la fijación de las bases institucionales del nacional- estatismo que vendría. Es a partir de ahí donde
se traza también el hilo de la historia del laborismo brasileño.
En la Constitución del 16 de julio de 1934 también se
disponía que el Poder Ejecutivo fuera ejercido por el Presidente de la República. Se mantenía por 4 años,
se vedaba la reelección, permitiendo por lo tanto que el ex presidente se candidateará
por 4 años después de culminado el primer mandato, lo que nunca sucedió,
por la forzada dictadura que sobrevino en 1937. Se denominó Estado Nuevo.
Se
mantuvo el conjunto de condiciones esenciales para ser elegido Presidente de la
República, por nombramiento, ser brasileño de nacimiento, ser elector y tener
más de 35 años de edad. Se mantuvo la regla de prevención
al nepotismo, por lo que eran ilegibles para cargo de Presidente de la República
los parientes hasta de 3º grado, incluso afines al Presidente que estuvieran en
ejercicio o no hubieran dejado el cargo por lo menos un año antes de la
elección, entre otros.
En las palabras sagradas de
juramento, se cambiaba la expresión República,
previsto en el modelo de la Constitución de 1891, por Brasil, de modo que al tomar posesión, el Presidente de la República
pronunciaría en sesión conjunta con la Cámara de los Diputados, con el Senado Federal
o, si no estuvieran reunidos, frente a la Corte Suprema, el siguiente
compromiso: prometo mantener y cumplir
con lealtad la Constitución Federal, promover el bien general de Brasil,
observar sus leyes, mantener la unión, la integridad y la independencia.
En los términos previstos en la Constitución de 1934 y durante su vigencia, no
hubo tal juramento. Ni hubo elecciones.
Se mantenían las atribuciones privativas
que ya había en la Constitución de 1891. El Presidente también tenía
el poder de nombrar y despedir al Prefecto del Distrito Federal. La Constitución de 1934
también enumeraba los crímenes de responsabilidad del Presidente de la República
definidos en la ley, que atentaran contra la existencia de la Unión; contra la Constitución
y la forma de Gobierno Federal; el libre ejercicio de los poderes políticos; el
gozo o ejercicio legal de los derechos políticos, sociales o individuales; la
seguridad interna del país; la integridad de la administración; el ahorro o el
empleo legal del tesoro público; las leyes presupuestales; de modo que atentase
contra el cumplimiento de las decisiones judiciales.
Se
disponía también que el Presidente de la República fuera apoyado por los Ministros
de Estado.
El Ministro de Estado debería ser brasileño de nacimiento y tener más de 25 años
de edad.
Había una lista de deberes ministeriales fijados en la Constitución de 1934, el Ministro de Finanzas
tenía un deber adicional.
Getulio
se equilibró muy bien sobre la derecha y la izquierda, extremo ideológico
marcado entre nosotros por la disputa entre integracionistas y comunistas, éstos
últimos agrupados con Luis Carlos Prestes, a quien Jorge Amado le llamaba de El Caballero de la Esperanza.
El
golpe de 1937 tuvo también como resultado la pérdida de vigencia del texto
constitucional de 1934. Getulio otorgó una nueva carta política con el golpe.
Se presume que la autoría de esa nueva Constitución sea de Francisco Campos, para quien, cada época tiene su división de poderes y la
ley del poder es, en política, la capacidad de ejercerlo
o para quien también, una ley
inflexible de la política es la que no permite la existencia de varios en el
poder: poder vacio, poder ocupado.
Francisco Campos, como intelectual y político se acerca al punto de
vista ideológico, lo que podría ser definido como un pensamiento antiliberal. En ese momento se tiene
la afirmación de ideas conservadores en la política brasileña. Imaginando una técnica de estado totalitario al servicio de
la democracia, lo que es absolutamente paradójico, Francisco Campos
explica:
El
sistema constitucional está dotado de un nuevo dogma, que consiste en suponer, sobre
la Constitución no escrita, en la cual se contiene la regla fundamental de que
los derechos de libertad son concedidos bajo la reserva de no involucrar en su ejercicio, los dogmas
básicos o las decisiones constitucionales relativas a la sustancia del régimen.
La opinión demarca de esa manera, un campo reducido de opción en el que tan sólo
se encuentran las decisiones secundarias o los temas partidarios que no interesan a los polos opuestos
del proceso político, exactamente aquellos en torno a los cuales se organizan y
concentran las constelaciones de interés y de emoción de mayor poder o de más
intensa carga dinámica.
En defensa de la Constitución del 10
de noviembre de 1937, marcada por el autoritarismo y por la concentración de
poderes en manos del Presidente, observó el jurista y político, su supuesto
autor:
El
criterio de atribuir al Presidente de la República la facultad de expedir, en
los límites de las dotaciones presupuestales, decretos y leyes sobre la organización
administrativa, el comando general y la organización de las fuerzas armadas, es
de las más justificables. La administración tiene por jefe al Presidente: a él le
cabe la responsabilidad de la acción administrativa del gobierno. De la
eficacia del instrumento destinado a la acción ejecutiva, nadie puede ser mejor
juez que el jefe del Ejecutivo. Atribuirle la responsabilidad por el
rendimiento de la maquina que él no pueda arreglar de acuerdo con las
exigencias de la acción, evidentemente es un disparate. El vicio del régimen
liberal consistía en dar el poder al que no tenía la responsabilidad. La Constitución
del 10 de noviembre, obra de sentido común, asocia el poder a la
responsabilidad. En esto, ella no hace más que seguir el criterio de acuerdo
con el cual los hombres prudentes administran sus negocios.
La Constitución
de 1937 disponía sobre la intervención Federal en los Estados, mediante un
intermediario
nombrado por el Presidente de la República, a quien le cabía, por atribución exclusiva del Presidente,
el ejercicio de las funciones ejecutivas en las unidades de la Federación para
las cuales habían sido nombrado.
Los intermediarios
podrían ser nombrados por el Presidente y podían impedir una invasión inminente
de un país extranjero en el territorio nacional
o de un Estado a otro, así como repeler una u otra invasión. Los intermediarios
también podrían ser indicados en caso de necesidad de restablecimiento del orden
gravemente alterado, en caso de que el Estado no quisiera o no pudiera hacerlo. Los intermediarios
administran los Estados cuando, por cualquier motivo uno de sus Poderes
estuviera impedido de funcionar, entre tantas otras
posibilidades que demandara el nombramiento.
Como
regla, se pronosticaba que el Presidente de la República podría estar
autorizado por el Parlamento a expedir decretos y leyes, mediante condiciones y
límites fijados por el acto de autorización. Sin embargo, a lo largo
de los años el Estado Nuevo (1937-1945) se operó por la excepción, esto es, en
términos de regla aplicable para la edición de decretos y leyes, por el Presidente
en los periodos de descanso del Parlamento o de la desactivación de la Cámara
de los Diputados.
Había
excepción en algunos asuntos que no podrían ser tratadas por el Presidente en
esas circunstancias excepcionales, como por ejemplo los términos de la
Constitución de 1937, modificaciones del texto constitucional, legislación
electoral, presupuesto, impuesto, instituciones de monopolio, moneda, préstamos
públicos; alienación y sobrecarga de bienes inmuebles de la Unión, entre otros.
Por
otro lado, existía una amplia posibilidad de actuación del Presidente de la República,
mediante decreto ley, por lo que respetando los límites y dotaciones
presupuestales, el Jefe del Ejecutivo podría tratar de la organización del
gobierno y de la administración Federal, así como del comando supremo y la
organización de las fuerzas armadas.
En la Constitución
de 1937 se consignó que el Presidente de la República era la máxima autoridad del Estado,
dándole el deber de coordinar la actividad de los órganos representativos de alto
grado, dirigir la política interna y
externa, promover u orientar la política legislativa de interés nacional y
controlar la administración del país. La Constitución de 1937
garantizó la hipertrofia del Poder Ejecutivo Central, especialmente en lo que
se refiere al régimen de competencias privativas.
Había un conjunto específico de
prerrogativas especiales del Presidente, todas nominadas, como la
posibilidad de indicación de candidato a
la presidencia de la República, la capacidad para disolver la Cámara de Diputados
en algunas hipótesis, nombrar Ministros
de Estado, indicar miembros del Consejo Federal, postergar, prorrogar y
convocar al Parlamento, así como ejercer el entonces llamado “direito de graça”.
En el contexto de la Constitución de
1937 se aumentó el mandato presidencial para seis años. No se pronosticaba
elecciones directas para Presidente. Se imaginaba un Colegio Electoral (nunca
convocado) cuya composición indicaba la Constitución. Se vetaba que durante
el ejercicio de sus funciones, el Presidente fuera responsabilizado por los
actos extraños a las mismas.
El fin de la Segunda Guerra Mundial
(en 1945) potenció una serie de condiciones internas que exigieron la caída de
Getulio y el retorno de la vida democrática en su plenitud. Aún en los relatos
de un historiador marxista, que la dictadura estaba condenada desde la
derrota del nazi – fascismo en Europa,
todos lo sabían, excepto tal vez el Dr. Getulio Vargas.
Fue muy grande la presión interna y Getulio no resistió.
Tras la elección de Eurico Gaspar
Dutra (o sea, discretamente apoyado por Getulio Vargas) se imaginó
inmediatamente una nueva Asamblea Nacional Constituyente, del que se encargaba el
general elegido en su frío discurso de posesión:
Estoy
seguro de que los nuevos legisladores constituyentes, saliendo como yo de las
urnas, intocables por la lisura y libertad de los comicios del 2 de diciembre, sabrán
corresponder a las necesidades colectivas, elaborando un estatuto fundamental
en el que se aseguren los derechos de la persona humana y se establezcan reglas
indispensables para la paz social y a las exigencias urgentes de nuestro poder económico,
que debe ser fortalecido para que no se agraven las condiciones de existencia
de todos nosotros, sobretodo de las clases operaria, que claman no apenas por
el reconocimiento legal de sus reivindicaciones, sino también por la elevación
de nivel de vida en el que se encuentran.
La simbología carismática de los
presidentes (y de la clase política de modo general), alcanzó su auge en el
contexto de la llamada República Populista, que perduró hasta el golpe de 1964. Vargas regresaría por
el voto popular en 1950, cuya candidatura había aceptado en el inicio de la
tarde del 19 de abril de 1950, en su cumpleaños de 67 años, durante un asado en
la finca de João Goulart, joven amigo e hijo de su gran amigo Vicente Goulart. Venció. Tomo posesión.
Llevó adelante el proyecto nacionalista, del cual la PETROBRAS parece ser el
mejor ejemplo.
Su suicidio en 1954, consecuencia también de
su disputa con la Unión Democrática Nacional-UDN llevó al límite la
percepción del populismo en la política en dimensiones nunca alcanzados por
otros liderazgos, como por ejemplo el de Juscelino Kubistschek (especialmente en lo que
se refiere a la construcción de Brasilia), de Janio Quadros, de João Gooulart (nítido en el golpe del
64’), así como de Carlos
Lacerda
o incluso de Milton Campos, o Bilac Pinto,
importante nombre de la UDN.
La Constitución del 18 de septiembre
de 1946, en cuya vigencia ocurrió la República Populista, retomó en esencia, con
relación al presidencialismo, la tradición que remontaba a 1891. Hubo apenas
pequeñas alteraciones. El mandato presidencial fue fijado en 5 años. Se mantuvo el régimen de
competencias.
De igual modo, las fórmulas de responsabilidades y de responsabilización.
La marca personal del Jefe del Ejecutivo
es característica de todos los modelos presidencialistas que existe. Porque hay
un alto nivel de concentración, de promesas, de planes, de propósitos y de
responsabilidades, y es que, como consecuencia se considera una fórmula
centrada en la unidad del comando. Alguna indicación de ese personalismo puede
ser obtenida en trechos y fragmentos de
discursos de posesión, que dimensionan la fuerza de una retórica de
comprometimiento. Así, Juscelino culminaba de este modo su inflamado discurso
de posesión, mientras la capital aún estaba en Rio de Janeiro.
(…) Aprovechando esta
oportunidad, que es el marco final de una caminata áspera y terrible, queremos
una vez más reafirmar nuestro deseo de reunir, en una obra afirmativa de las
fuerzas y del poder creador de la nacionalidad brasileña, a todos los hombres
de buena voluntad, a todos aquellos que ponen alto interés en la Patria, tan necesitada
en esta hora de desvelo, de cuidado y de trabajo, nos sentimos más que nunca
animados de ardiente deseo de trabajar incansablemente por la paz de la familia
brasileña. Pedimos a Dios que nos inspire y nos dé el sentimiento de la
grandeza en nuestra misión.
Ese personalismo también es muy
nítido en Janio Quadros, representante emblemático del carisma y del populismo
en la historia política brasileña, como se confirma también en la reproducción
de un trecho de su discurso de posesión, ya en Brasilia:
(…) Y el derecho a la opción que hacen los ciudadanos responsables y
las naciones poderosas y permanentes. De abogado que mostraba intereses
individuales a administrador de los intereses colectivos, si no fue larga mi
jornada, fue ella suficientemente áspera para enseñarme que la justicia no es
apenas uno de los Poderes de la República, sino que constituye, esto sí, la
esencia de ese mismo régimen (…). El perfeccionismo de esta justicia es nuestra
conquista en los últimos tiempos, aquella que más fundamentalmente responde por
la verdad, por la seguridad del sufragio (…). El precio de la libertad, que el
voto de mis compatriotas me otorgó, es el servicio a la causa pública. Dentro
de la ley y en estricta obediencia a ella, seré libre para imponer y exigir de
todos, el exacto cumplimiento del deber. De esa libertad, me hago esclavo.
Sólo fueron 206 días de mandato. Después
de un tumultuado gobierno, marcado entre otras cosas por el exagerado moralismo
y por el intento de concepción de una política externa independiente, Janio
perdió sus referencias y apoyo. Renunció y favoreció al Vicepresidente João
Goulart, que se encontraba en China. La crisis política se apresuró y fue relativa
a la posesión del Vicepresidente.
Como una solución de emergencia, se
construyó una fórmula parlamentaria de corta duración, derrumbada por un plebiscito. Es de Hermes Lima, jurista
que participó activamente de la vida política brasileña, incluso como Ministro
del STF en horas muy difíciles, el siguiente testimonio
como maniobra parlamentarista que se engendró después de la renuncia de Janio:
Como
característica transicional de la enmienda, resultaban además del hibridismo
del sistema, reservas y hasta hostilidades apenas dormidas. En lo que se
refiere al hibridismo, se agravaría en el ejercicio del gobierno por el
delicado mecanismo de las relaciones entre el Presidente, el Consejo de Ministros
y el Congreso, pues de hecho había dos Jefes del Ejecutivo. Típico de ese
hibridismo es el deber del Presidente de la República en designar al presidente
del Consejo y por indicación de él, los Ministros de Estado que cabría exonerar
al primero, cuando la cámara les retirara la confianza. El Presidente de la República
ejercía el comando de las Fuerzas Armadas, pero a través del Presidente del Consejo.
Faltaba, sobretodo el consenso político partidario necesario a la fijación por
las costumbres del sistema surgido de la forja parlamentar antes como primer
recurso que por opción estructurada sin otro compromiso además de su plenitud.
En el parlamentarismo de la Enmienda Constitucional nº 4, denominada Acto
Adicional del 2 de septiembre de 1961, había desaguado más amortiguada que vencida,
la crisis militar provocada por el manifiesto de los ministros militares. Sin
embargo, para la decisión del Congreso no había faltado prudencia y sentido de
oportunidad, pues el tino de la oportunidad es ley magna de la política. Ella
evitaba la ruptura del sistema constitucional que venía funcionando desde 1946.
João Goulart reconquistó las
prerrogativas presidenciales perdidas, pero no consiguió apoyo. En 1964 fue
destituido por un golpe militar. En lo que consta, relata un biógrafo de
Castelo Branco, la primera providencia que el nuevo Presidente tomó, fue ordenar la inmediata sustitución del lienzo
de Getulio Vargas, que se encontraba en la ante sala del Gabinete en el Palacio
del Planalto, por una imagen del Duque de Caxias.
Muy simbólico.
Se inicia el periodo que va hasta
1985, época difícil, violenta, los llamados años de plomo,
cuyo punto más significativo se dio con la edición del Acto Institucional n° 5, divisor de aguas de la Era Militar.
Se otorga una Nueva Constitución el
24 de enero de 1967. Con relación al
presidencialismo, se dispuso que el Poder Ejecutivo fuera ejercido por el Presidente
de la República apoyado por los Ministros del Estado. Se extinguió el voto
directo y popular para indicar el mando del Ejecutivo. Se dispuso que el Presidente
fuera elegido por un Colegio Electoral, en
sesión pública y mediante votación nominal.
El Colegio Electoral sería compuesto
por miembros del Congreso Nacional y por Delegados indicados por las Asambleas
Legislativas Provinciales. Cada Asamblea Provincial
indicaría a tres delegados y uno más por quinientos
mil electores inscritos en el Estado; sin embargo, ninguna unidad de la Federación
podría indicar a menos de cuatro Delegados. Se mantenían las atribuciones
presidenciales clásicas.
No
obstante, en 1968, como reacción del Gobierno a una negativa del Congreso al
requerimiento para que se procesase al diputado Marcio Moreira Alves, se replicó
con la suspensión de las garantías democráticas: se editó el Acto
Institucional n º 5, del 13 de diciembre de 1968. Se trata del documento político
más autoritario que se conoce en la Historia
del Brasil en términos de hipotrofia del Ejecutivo Central. En el extracto más
agresivamente concentrador del poder en manos del Presidente de la República.
Firmado por Costa y
Silva, Luis Antonio de Gama y Silva, Augusto Hamann Rademaker Grünewald,
Aurélio de Lyra Tavares, José de Magalhães Pinto, Antônio Delfim Netto, Mário
David Andreazza, Ivo Arzua Pereira Tarso Dutra, Jarbas Passarinho, Márcio de
Souza y Mello Leonel Miranda, José Costa Cavalcanti, Edmundo de Macedo Soares,
Hélio Beltrão, Afonso Lima, y Carlos de Simas, el AI-5 retóricamente se basa en
una serie de consideranda
apocalípticos.
Se mantuvo la Constitución
de 1967.
Al Presidente se le concedía el poder de decretar el receso del Congreso Nacional,
de las Asambleas Legislativas y de las Cámaras de Parlamentares, por Acto Complementar
en estado de sitio o fuera de él. Sólo volviendo a
funcionar cuando fueran convocados.
El Presidente también podría, en
nombre de un interés nacional
imaginario, decretar la intervención en los Estados y Municipios, sin las
limitaciones previstas en la Constitución entonces vigente. El Presidente estaba
autorizado también a nombrar a mediadores provinciales como también, suspender
los derechos públicos de cualquier ciudadano por el plazo de 10 años y retener
los mandatos electivos federales, provinciales y municipales. Y aún, mediante
decreto, el Presidente podría despedir, remover, jubilar o poner en actividad a
empleados públicos, así como empleados de autarquías, empresas públicas o
sociedades de economía mixta, y despedir, transferir para la reserva o reformar
militares o miembros de las Policías Militares asegurados, cuando era el caso,
los vencimientos y ventajas proporcionales al tiempo de servicio. Se usó mucho esta
prerrogativa.
La autoridad presidencial era
intocable; por el AI-5 el Presidente ganaba atribuciones para decretar el
estado de sitio y prorrogarlo, fijando el respectivo plazo. Y aún, el Presidente
podría, después de una investigación, decretar el confisco de bienes de todos
aquellos que se habían enriquecido ilícitamente en el ejercicio del cargo o
función pública, incluso de autarquías, empresas públicas y sociedades de
economía mixta, sin prejuicio de las sanciones penales admisibles, en la exacta
expresión del documento de excepción aquí analizado.
Se suspendió la garantía del habeas corpus en los casos de crímenes
políticos, de crímenes contra la seguridad nacional, así como en los casos de
crímenes contra el orden económico y social y contra la economía popular. Por último, el acto excluía de cualquier apreciación judicial todo lo que en su
nombre era practicado.
La dictadura se agotó por la propia
savia y por la incapacidad de administrar los problemas graves que agitaron al
país. Se operó una distensión lenta,
gradual y segura, como lo expresa un historiador y testigo ocular:
Después del gobierno Médici, ocurre una fuerte inflexión en la
trayectoria política y económica de Brasil. En la economía, la nueva realidad
mundial resultante de la crisis del petróleo obliga al país a sustituir el dinámico
modelo económico que vigorará hasta 1967. La vieja restricción del balance de
pagos sobre el desarrollo de la economía se vuelve a imponer. El país va a
enfrentar un largo periodo de ajustes, redefinición de prioridades, grave
endeudamiento externo, fluctuaciones de desempeño, dificultades inflacionales y
más tarde, recesión. En el campo político, la inflexión es en el sentido de la liberalización,
el proceso que empieza en el gobierno Geisel y se arrastra por doce años, hasta
el fin del gobierno Figueiredo en 1985, cuando el país vuelve a la democracia
política bajo el gobierno civil.
Al final del gobierno Figueiredo el
Colegio Electoral que aún operaba (una campaña a favor de las inmediatas
elecciones presidenciales con voto directo fracasó) elogió a Tancredo Neves
como presidente que, por complicaciones de salud, no llegó a tomar posesión, pues
falleció inmediatamente. Su Vicepresidente, José Sarney, por lo tanto leyó al
Ministro un manifiesto redactado por el presidente elegido - no juramentado y aún
hospitalizado - en el cual se retoma una percepción positiva de unidad:
El
pueblo brasileño tendrá el gobierno que exigió y que no se habría viabilizado
sin su apoyo inequívoco. Y sus Ministros saben que este será un gobierno más,
que el Presidente no admitirá que se divida, que se desuna, que no se coordine
y así reduzca su capacidad de actuar en busca de las soluciones para los
grandes problemas nacionales. Como Presidente de la República no huiré a mi
deber de establecer las directrices que presidirán los esfuerzos de la
administración pública, en el cumplimiento de su misión (…) Los Ministros serán
mis colaboradores en la formulación de esas directrices y de esas políticas, que
una vez decididas, serán responsables por su implementación, en un esfuerzo
para el cual no le faltarán jamás el apoyo y el respaldo presidencial.
Se hablaba de un sólo gobierno, que el Presidente no admitirá que se divida, que se
desuna, que no se coordine, lo que reduciría su capacidad de actuar en la búsqueda de las soluciones para los
grandes problemas nacionales, se menciona que el Presidente iba a establecer las directrices, que los
Ministros serían responsables por la formulación. Ese modelo no caracteriza
autoritarismo, rigor o cualquier acción de enfrentamiento para con los demás Poderes
de la República.
José Sarney gobernó tras el
fallecimiento de Tancredo. Una fuerte presión
popular redundó también en la convocación de una Asamblea Nacional Constituyente. El debate en torno a la
opción presidencialismo o parlamentarismo fue retomado. Los constituyentes
optaron por un plebiscito, más tarde realizado y que apuntó la definitiva
victoria del sistema de gobierno presidencialista.
El presidencialismo, al principio
realiza en esencia, el modelo de tripartición de los Poderes, en medida en la
que se aísla al Ejecutivo de un inmediato control del Legislativo. En el modelo
parlamentarista por otro lado, los sistemas Ejecutivo y Legislativo actúan en
conjunto, cuando este último indica al jefe del primero. Pero, la fórmula de
iniciativa privativa de algunas materias de ley, en favor del Presidente,
subvierten nuevamente el modelo, como en la hipótesis de
medidas provisorias, aunque después de la promulgación de la Enmienda Constitucional
n º32 del 11 de septiembre de 2001. Este modelo es el
actual.
El Presidente posee hoy en día más
poderes de los que tenía. Por ejemplo, en la Constitución 1946; se ejemplifica con la
posibilidad que tiene, en el sentido de solicitar urgencia en la apreciación de
algunas materias. Y así,
El
procedimiento de urgencia tiene un papel prominente en el Proceso Legislativo Brasileño.
La Constitución de 1988 atribuye al Presidente el poder de conferir
unilateralmente status de urgencia a proyectos de su propia iniciativa,
implicando que la Cámara y el Senado tienen sucesivamente 45 días para que sean
votados, periodo en el que el proyecto es automáticamente incluido en el orden
del día y la deliberación sobre otra leyes es suspendida, de modo que la
votación pueda ser concluida
(…)
Roberto Mangabeira Unger presentó
una convincente justificación para el hecho de haber sido definitivamente la
opción por el presidencialismo, por parte del electorado brasileño:
Hay
muchos argumentos que se dicen eruditos a favor de la implantación del régimen
parlamentario en el Brasil. Pero, el motivo más fuerte del interés, es que la
elección presidencial hace a la elite brasileña sufrir periódicamente un susto
intolerable. Es el conflicto electoral menos contralado y más imprevisible,
sobre el poder más importante. Ellos no aguantan más. Mejor concentrar el Poder
en la clase política y negociar soluciones consensuales de Gobierno, sin tener
que contar con la posibilidad de sorpresas desagradables ni tener que trabajar
para contenerlas. El electorado rechazó el parlamentarismo porque en el
percibió, un intento de confisco de la soberanía popular.
El Presidente enfrenta a veces un Congreso
hostil, de quien debe aproximarse, de
donde se origina el presidencialismo de fusión, en la tipología conceptual de
Sergio Abranches. Y puede enfrentar también una resistencia interna, por
sectores ministeriales que defienden agendas distintas, y no conciliables, así
como de cuestiones de afecto al desarrollo sostenible y que de alguna manera
separan al Ministerio de Minas y Energía del Ministerio de Medio Ambiente. Y
aún enfrenta una infinidad de comprensiones distintas de un mismo problema, lo
que aquí se denomina de bondades corporativas, con base en la expresión y en el
concepto formulado por Rousseau.
No se trata de la defensa de un presidencialismo
imperial. Lo que se ve a lo largo de la experiencia presidencialista brasileña
es un cuadro muy nítido. De 1889 a 1894 existía mucha inseguridad y mucha
cizaña interna. De 1894 a 1930 algunos grupos agroexportadores hicieron de la
presidencia un instrumento de proyectos localizados, de acumulación
capitalista. De 1930 a 1946 se vivió una brutal ampliación de la actuación
presidencial, camuflada en la división de beneficios laborales y asistenciales.
De 1946 a 1964 la Presidencia se
volvió rehén de los proyectos populistas, aunque sean indicativos de algún
nacionalismo y de un incipiente desarrollo. De 1964 a 1985 la Presidencia
retomó un sentido de hipertrofia, sostenido en la distribución de beneficios a
un mandarinato (burócrata). De 1985 a 1988 se vivió una intensa transición
marcada por la retomada de rumbos.
De 1988 hasta los días de hoy se
intenta definir un modelo presidencialista brasileño que pueda detener agilidad
e instrumento para atender a las promesas hechas y sagradas en las urnas.
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Constitución
de 1891, art. 44: Prometo mantener y cumplir con perfecta lealtad la
Constitución Federal, promover el bien general de la República, observar sus
leyes, mantener la unión, la integridad y la independencia.
Constitución
de 1934. Art. 60 – además de las atribuciones que la ley ordinaria fija,
competirá a los Ministros: a) suscribir los actos del Presidente de la
República; b) expedir instrucciones para la buena ejecución de las leyes y
reglamentos; c) presentar al presidente de la República el informe de los
servicios de su Ministerio del año anterior; d) asistir a la Cámara de los
Diputados y al Senado Federal en los casos y para los fines especificados en la
Constitución; e) preparar las propuestas de los presupuestos respectivos.
Constitución de
1934, art. 60, párrafo único, 1º párrafo único – Al Ministro de Finanzas le
compite más: 1º) organizar la propuesta general del presupuesto del Ingreso y
el Gasto, con los elementos que disponga y los entregados por los otros
Ministerios; y 2º) presentarlo anualmente al Presidente de la República para ser enviado a la Cámara de los
Diputados, con el parecer del Tribunal de Cuentas, el balance definitivo de los Ingresos y los Gastos del último ejercicio.
Constitución de 1937, art.
74. Compite privativamente al Presidente de la República: a) sancionar,
promulgar y hacer publicar las leyes y expedir los decretos y reglamentos para
su ejecución; b) expedir decretos- leyes (…); c) mantener las relaciones con los
Estados extranjeros; d) celebrar convenciones y tratados internacionales ad
referéndum del Poder Legislativo; e) ejercer el mando supremo de las fuerzas
armadas de la Unión. Administrándolas por intermedio de los órganos del alto
mando; f) decretar la movilización de las fuerzas armadas; g) declarar la
guerra, después de ser autorizado por el Poder Legislativo e independiente de
autorización, en caso de invasión o agresión extranjera; h) hacer las paces ad
referéndum del Poder Legislativo; i) permitir, después de la autorización del
Poder Legislativo, el paso de fuerzas extranjeras por el territorio nacional;
j) intervenir en los Estados y en ellos ejecutar la intervención en los
términos constitucionales; K) decretar estado de emergencia y estado de guerra
(…); l) proveer a los órganos federales, salvo las ejecuciones previstas en la
Constitución y en las leyes; m) autorizar a los brasileños a aceptar pensión,
empleo o comisión de gobiernos extranjeros; n) determinar que entren
provisoriamente en ejecución, antes de aprobados por el Parlamento, los
tratados o convenciones internacionales si estos son intereses del País.
Constitución de
1946, art. 89: son crímenes de responsabilidad los actos del Presidente de la
República que atenten contra la Constitución federal y especialmente contra: I
– la existencia de la Unión; II – el libre ejercicio del Poder Legislativo, del
Poder Judicial y de los Poderes constitucionales de los Estados; III – el
ejercicio de derechos políticos, individuales y sociales; IV – la seguridad
interna del país; V – integridad en la administración; VI - la ley presupuestaria; VII – el ahorro y el
legal empleo del dinero público; VIII – el cumplimiento de las decisiones
judiciales. Párrafo único – Esos crímenes serán definidos en la ley especial,
que establecerá las normas de proceso y sentencia.
(...) considerando que la revolución brasileña del
31 de marzo de 1964 tuve, conforme transcurren los actos con los cuales se
institucionalizó´, fundamentos y propósitos que visaban dar al País un régimen
que, atendiendo a las exigencias de un sistema jurídico y político, asegurara
un autentico orden democrático basada en la libertad, en el respeto a la
dignidad de la persona humana, en el combate a la subversión y a las ideologías
contrarias a las tradiciones de nuestro pueblo, en la lucha contra la corrupción,
buscando de esta manera “los medios indispensables a la obra de reconstrucción
económica, financiera, política y moral de Brasil, de modo que pueda enfrentar,
de forma directa e inmediata los grabes y urgentes problemas del que depende la
restauración del orden interno y del prestigio internacional de nuestra patria”
(Preámbulo del Acto Institucional nº 1, del 9 de abril de 1964); CONSIDERANDO
que el Gobierno de la República, responsable por la ejecución de aquellos
objetivos y por el orden y la seguridad internos, no sólo no puede permitir que
personas o grupos anti revolucionarios trabajen contra ella, tramen o actúen
bajo pena de estar faltando a compromisos que asumió con el pueblo brasileño,
ya que el Poder Revolucionario, al editar el Acto Institucional nº2, afirmó
categóricamente que “ no se dijo que la Resolución fue, sino que es y seguirá”
y por lo tanto, el proceso revolucionario en desarrollo no puede ser detenido;
CONSIDERANDO que ese mismo Poder Revolucionario ejercido por el Presidente de
la República, al convocar al Congreso Nacional para discutir, votar y promulgar
la nueva Constitución, estableció que ésta, además de representar “ la
institucionalización de los ideales y principios de la Revolución”, debería,
“asegurar la continuidad de la obra revolucionaria” (Acto Institucional nº4 del
7 de diciembre de 1966); CONSIDERANDO por lo tanto, que los actos nítidamente
subversivos, oriundos de los mas distintos sectores políticos y culturales,
comprueban que los instrumentos jurídicos que la Revolución victoriosa otorgó a
la Nación para su defensa, desarrollo y bienestar de su pueblo, están sirviendo
de medios para combatirla y destruirla; CONSIDERANDO que así se vuelve
imperiosa la adopción de medidas que impidan que sean frustrados los ideales
superiores de la Revolución, preservando el orden, la seguridad, la
tranquilidad, el desarrollo económico y cultural y la armonía política y social
del País comprometidos por procesos subversivos y de guerra revolucionaria;
CONSIDERANDO que todos esos hechos perturbadores del orden son contrarios a los
ideales y a la consolidación del Movimiento de marzo de 1964, obligando a los
que por él se responsabilizaron y juraron defenderlo, a adoptar las
providencias necesarias, que eviten su destrucción, Resuelve editar el
siguiente Acto Institucional (…)
Constitución
del 5 de octubre de 1988. Art. 64: La discusión y votación de los proyectos de
ley de iniciativa del Presidente de la República, del Supremo Tribunal Federal
y de lo Tribunales Superiores tendrán inicio en la Cámara de Diputados. §1º -
El Presidente de la República podrá solicitar urgencia para la apreciación de
proyectos de su iniciativa. § 2º - Si
encaso del § 1º, la Cámara de los Diputados y el senado Federal no se
manifestaran sobre la proposición, cada cual sucesivamente, en hasta cuarenta y
cinco días suspenderán todas ls demás deliberaciones legislativas de la
respectiva Casa, con excepción de la que tengan plazo constitucional
determinado, hasta que se termine la votación.
