8 de octubre de 2019

Los Decretos de Urgencia durante el interregno




Por Abraham Siles
Profesor de Derecho Constitucional - PUCP





I. Introducción
           La reciente disolución del Congreso de la República, dispuesta por el presidente Martín Vizcarra en aplicación del art. 134 de la Constitución, plantea una serie de interrogantes acerca del alcance de la institución. Uno de los aspectos que requiere esclarecimiento es el relativo a los Decretos de Urgencia (DU), a través de los cuales el Poder Ejecutivo está autorizado a legislar durante el interregno (art. 135, segundo párrafo).


La presente nota aborda de manera sucinta algunos de los puntos centrales de la cuestión, tales como la naturaleza jurídica de los DU, su contenido material, los requisitos formales que deben ser cumplidos, su proyección temporal y los controles políticos y jurisdiccionales.

II. Naturaleza jurídica especial de los DU

Lo primero que debe señalarse es que los DU que el Ejecutivo puede emitir durante el interregno tienen naturaleza jurídica especial. Es decir, no son los DU que prevé el art. 118, inc. 19 de la Constitución. Estos últimos están regulados con cierto detalle en la misma Carta Fundamental, que establece sus rasgos distintivos: carácter extraordinario, fuerza de ley, ámbito material (sólo asuntos económicos y financieros), necesidad de comprometer el interés nacional, obligación del Ejecutivo de dar cuenta al Congreso y control parlamentario.



A estos rasgos determinados expresamente por el art. 118.19 de la Constitución, debe añadirse al menos dos características más. La primera deriva de la propia naturaleza de los DU como disposiciones normativas excepcionales, y es su carácter transitorio, tal como ha reconocido la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (STC 00004-2011-PI/TC, fundamento jurídico 20; STC 00007-2009-PI/TC, fundamento jurídico 9). La segunda se establece por vía de interpretación sistemática, y es la posibilidad de sujetar los DU a controles jurisdiccionales mediante los procesos constitucionales (art. 200 de la Constitución).

III. Contenido material de los DU

Los DU especiales que el Ejecutivo puede emitir durante el interregno (art. 135), a diferencia de los DU ordinarios (art. 118.19), no tienen restricción material. Es decir, no están limitados sólo a materias económicas y financieras, sino que pueden regular sobre cualquier asunto susceptible de ser objeto de legislación.

En tal sentido, la exclusión que existe de la materia tributaria para los DU ordinarios (art. 74) no alcanza a los DU especiales, los que pueden regular los diversos aspectos de los tributos.

Asimismo, mediante DU el Ejecutivo puede aprobar la Ley del Presupuesto del Estado, ya que, estando disuelto el Congreso, no son aplicables las normas ordinarias establecidas por la Carta Fundamental (arts. 77-80).

La potestad de legislar, que en virtud de la disolución del Congreso se transfiere al Ejecutivo, tiene la limitación, sin embargo, de no poder modificar el sistema electoral preexistente (art. 134), lo que apunta a evitar manipulaciones normativas indebidas que pudieran afectar el carácter democrático del régimen constitucional durante el interregno.


Evidentemente, el Gobierno tampoco puede introducir reformas constitucionales mediante los DU especiales, ya que esta potestad queda fuera del alcance de la competencia legislativa que el Ejecutivo asume con la disolución del Parlamento.


IV.  Cumplimiento de formalidades

El principal requisito formal de los DU especiales es que deben llevar refrendación del Primer Ministro, de conformidad con el art. 123.3 de la Constitución. Esta formalidad, desde luego, entraña asimismo un aspecto sustantivo, al menos teóricamente, en tanto se trata igualmente de un control intra-órgano, además de un mecanismo de asunción de responsabilidad política.


V. Límite temporal

La naturaleza extraordinaria de los DU especiales, a semejanza de los DU ordinarios --­quizá, inclusive, con mayor razón­­, dada la situación muy excepcional configurada con el interregno--, determina que deba entenderse que han de tener duración limitada.

Si bien razones de seguridad jurídica muy atendibles impiden asumir que la vigencia de los DU especiales decae de manera automática al terminar el interregno con la elección del nuevo Congreso, la naturaleza extraordinaria y especial de los DU previstos en el art. 135 impone sobre el nuevo Parlamento un deber de revisión y eventual modificación, derogación o confirmación.


VI. Control parlamentario

La Comisión Permanente del Congreso de la República, que se mantiene en funciones durante el interregno, puede examinar los DU y elevarlos al Congreso entrante (art. 135, párrafo segundo). En consecuencia, la efectividad del control político corresponde a la nueva representación nacional.

La Comisión Permanente, en funciones mientras el Congreso está disuelto, no tiene competencia para derogar o modificar los DU.


VII. Controles jurisdiccionales

Los controles jurisdiccionales sobre los DU especiales se mantienen durante el interregno, como un mecanismo de separación y balance de poderes. Es más, tal control puede verse legítimamente acentuado, dada la situación misma de concentración del poder legislativo en manos del Ejecutivo.

Quiere decir que es posible acudir al proceso de inconstitucionalidad para el control abstracto de los DU (Art. 200.4), así como a los procesos de jurisdicción constitucional de la libertad (típicamente, el amparo). Por último, es también perfectamente posible el control difuso, en virtud del Art. 138, párrafo segundo de la Constitución.



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