Legislación de urgencia y disolución del Parlamento

Por Edgar Carpio Marcos
 Profesor de Derecho Constitucional en la USMP

Especiales momentos constituyentes dan origen a las constituciones o a una inflexión profunda sobre el significado de sus disposiciones. Su formalización en un texto escrito o la fijación de un criterio jurisprudencial tiene el efecto de nebulizar la ebullición constituyente, propiciando que las reglas o normas que así surjan disciplinen lo que en adelante se considerará como el ideal de normalidad institucional.

Sin embargo, la pretensión de vigencia indeterminada en el tiempo, que es congénita a este ideal, no obnubila a las constituciones. Sus autores son conscientes de que durante la vigencia de aquellas se han de presentar situaciones difíciles, algunas de las cuales incluso podrían comprometer su existencia misma. Por ello, con el propósito de inmunizarse frente a dichos riesgos, las leyes fundamentales suelen incorporar cierto tipo de arreglos institucionales que posibiliten su adaptación pacífica (vg. la reforma constitucional) o que encarrilen el modo cómo deberían afrontarse estas situaciones de “anormalidad” constitucional (vg. el estado de excepción).

No son, desde luego, las únicas salvaguardas que aquellas suelen contener. En un peldaño más bajo se encuentran las orientadas a sofocar las situaciones de “crisis” constitucional. Estas, que tienen diversos niveles de intensidad, se caracterizan no por regular la reacción que el sistema deberá tener frente a situaciones que pongan en trance a la Ley Fundamental, sino que afectan la funcionalidad del sistema político que ella diseña. La disolución parlamentaria o las reglas conforme a las cuales ha de desenvolverse el Ejecutivo en caso aquella se haya producido, son expresiones típicas de este tertium genus, un conjunto de disposiciones diseminadas por aquí y por allá con las cuales se procura evitar que la administración de la res publica perezca por inanición mientras no se supere las causas que lo originaron.

A este tipo de reglas pertenece, en el nivel más bajo de intensidad, el segundo párrafo del artículo 80 de la Constitución, que autoriza al Poder Ejecutivo a aprobar la Ley de Presupuesto mediante Decreto Legislativo si es que su autógrafa no es remitida por el Parlamento hasta el 30 de noviembre; un Decreto Legislativo cuya expedición no está sujeto a los presupuestos de habilitación de la legislación delegada que establece el artículo 104 de la Ley Fundamental para situaciones de “normalidad” constitucional.

En un nivel de intensidad más elevado, algo semejante ocurre con el segundo párrafo del artículo 135 de la Constitución, que autoriza al Poder Ejecutivo a legislar mediante decretos de urgencia cuando el Congreso de la República haya sido disuelto por censurar o negar la confianza a 2 Consejos de Ministros.

Al igual que en el caso del artículo 80, la competencia de dictar legislación de urgencia durante el lapso que se prolongue el interregno parlamentario no está sujeta a los límites previstos para dictarlas en situaciones de normalidad, como cualquiera de las que se describen en el inciso 19) del artículo 118 o en el mismo artículo 74 de la Constitución.

Ello comporta diversas consecuencias. La primera y tal vez la más relevante sea que entre tanto constitucionalmente se encuentre disuelto el Parlamento, todas las exigencias derivadas de los principios de reserva de ley parlamentaria o del principio de legalidad han de entenderse satisfechas a través de su regulación mediante decretos de urgencia, pues en ese arco temporal bastante delimitado, es el Poder Ejecutivo a quien la Constitución ha conferido el ejercicio de la función legislativa del Estado.

Naturalmente esto no quiere decir que su expedición sea ilimitada. El telos que subyace para hacer uso de esta competencia tiene la virtualidad de condicionar su contenido material, el que ha de estar estrictamente orientado a evitar que la marcha normal del Estado colapse, con independencia de si las medidas adoptadas versen o no sobre materia económica o financiera.

Por ello pensamos que ha de considerarse excluida de su disciplina legislativa mediante esta fuente formal del derecho todas aquellas materias que se hallen sujetas a reservas de ley cualificadas, como es el caso de las que solo se pueden regular mediante leyes orgánicas o aquellas otras para las cuales la Constitución ha previsto que medie un consenso especial del órgano de representación popular, como el establecimiento de tratamientos tributarios especiales a los que se refiere el último párrafo del artículo 79 de la Constitución.

Igualmente creemos que esta competencia del Ejecutivo para legislar mediante decretos de urgencia no alcanza a aquellas materias cuya regulación solo se pueda realizar mediante actos legislativos propios del Congreso temporalmente disuelto [vg. modificaciones al reglamento parlamentario], como tampoco para aprobar reformas constitucionales, pues durante el interregno parlamentario la competencia que la Constitución confiere al Poder Ejecutivo solo lo es para “legislar” y no para transformarse en un poder constituyente derivado, como la doctrina suele denominar al poder de reforma constitucional.

Por cierto, dado que el interregno parlamentario decretado el 30 de setiembre último no se levantará hasta después de enero del próximo año, lapso dentro del cual existen plazos constitucionales para sancionar la Ley del Presupuesto y la Ley de la Cuenta General de la República, cabe preguntarse si estas 2 importantes leyes deberían aprobarse mediante decretos legislativos -como está previsto para situaciones de crisis de baja intensidad en los artículos 80 y 81, respectivamente-; o si, por el contrario, deban serlo mediante decretos de urgencia.

A nuestro juicio, disuelto el Parlamento y solo subsistente su Comisión Permanente para ejercer solo las competencias tasadas en el artículo 101 de la Constitución, tanto la Ley del Presupuesto como la que aprueba la Cuenta General de la República solo podrían aprobarse mediante decretos de urgencia. Y es que el último párrafo del artículo 101 de la Constitución prohíbe que el proyecto de la Ley del Presupuesto o de la Cuenta General de la República puedan ser aprobados por su Comisión Permanente.

En cualquier caso la legislación de urgencia que durante el interregno parlamentario expida el Poder Ejecutivo deberá ponerse en conocimiento de la Comisión Permanente, la que de conformidad con el inciso 4) del artículo 101 de la Constitución y el artículo 46 del Reglamento Parlamentario está facultado para realizar la primera fase del control político, esto es, efectuar su estudio y elaborar el dictamen correspondiente a fin de que, si es el caso, dicho dictamen sea puesto en conocimiento del nuevo Congreso cuando se instale. Se trata de un control, como podrá ya advertirse, que no deberá realizarse en los términos y bajo los alcances del artículo 118.19 de la Constitución, sino con los que corresponden a su artículo 135, propio del “Derecho Constitucional de la crisis”.